25 Giugno 2024 - 18:39

Riordino e “zone grigie”: PVR e CTD

di Chiara Sambaldi e Andrea Strata, Avvocati e Direttori dell’Osservatorio Permanente “Giochi, Legalità e Patologie” dell’Eurispes, per PressGiochi MAG

09 Ottobre 2023

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In vista del riordino normativo del settore cui è delegato il Governo, una delle partite ancora aperte è quella di eliminare le cosiddette “zone grigie” ovvero quelle aree di attività a cavallo tra legalità e illegalità che nel tempo si sono ritagliate un proprio spazio operativo, distorcendo il mercato regolamentato.

Esattamente un anno fa – scrivo sulle pagine di PressGiochi MAG i direttori dell’Osservatorio giochi di Eurispes, Chiara Sambaldi e Andrea Strata -, affrontavamo su questa rubrica il tema dei Punti Vendita e Ricarica (“PVR: per il concessionario, vigilare è un’obbligazione ‘di mezzi’ o ‘di risultato’?”, n. 33/2022) all’indomani della circolare del 18 maggio 2022 (prot. 211248/RU), con la quale la Direzione Giochi, Ufficio GAD, ha individuato nel dettaglio le misure di presidio che i concessionari per la raccolta a distanza dei giochi pubblici sono invitati ad attivare per controllare e rilevare eventuali irregolarità dei PVR contrattualizzati. Lo scopo è contrastare l’attività di intermediazione nella raccolta on line delle scommesse per garantire la netta separazione dei canali di raccolta (in rete fisica e a distanza).

Se prima della circolare non vi erano regole e princìpi di riferimento per valutare la reale portata applicativa delle prescrizioni della convenzione di concessione in particolare quella di svolgere l’attività di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto (art. 5, comma 2, lettera f) e quella di osservare e far rispettare il divieto di intermediazione, nell’eventuale attività di promozione e diffusione dei giochi oggetto della concessione (art. 5, comma 2, lettera g) la procedura di dialogo avviata da ADM con i concessionari ha portato ad alcuni correttivi all’esito degli open hearing del 30.09.2022 e del 18.10.2022.

Nei mesi successivi, ulteriori indicazioni sono giunte dal giudice amministrativo, contribuendo a chiarire la natura della responsabilità gravante sul concessionario ma lasciando aperta, per il momento, la questione dei parametri di valutazione dell’adeguatezza del modello organizzativo di controllo adottato dal concessionario. Nei casi esaminati fino ad oggi dalla giurisprudenza, infatti, non risulta che il concessionario abbia fornito la prova di aver organizzato ed attuato un’attività di controllo nei confronti dei propri “promotori”.

Il Tar ha rimarcato che sul concessionario non può gravare una responsabilità per fatto altrui o di natura oggettiva, bensì una responsabilità di tipo organizzativo che si traduce in un’obbligazione di garanzia e di controllo sull’andamento della concessione e sul suo svolgimento. Ne discende che si tratta di una responsabilità connotata dal profilo della personalità, parametrata alla violazione degli obblighi di vigilanza e controllo che il concessionario deve porre in essere al fine di assicurare l’osservanza dei divieti che presidiano l’attività di raccolta del gioco a distanza, i quali si estendono anche ai soggetti riconducibili alla filiera del concessionario (Tar Lazio, Sez. II, n. 91 del 3.01.2023, e più recentemente Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 724 del 23.05.2023).

Se questa è la cornice, va ricordato che tra i princìpi e criteri direttivi che dovranno guidare il Governo nel riordino normativo vi è anche la conservazione delle reti dei PVR collegati ai concessionari per la raccolta a distanza attraverso la «previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possano, sotto la loro diretta responsabilità, comprendere luoghi fisici per l’erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l’offerta stessa del gioco a distanza e il pagamento delle relative vincite».

É, quindi, ribadito il profilo della responsabilità diretta del concessionario per le irregolarità commesse dai PVR contrattualizzati. In questo modo sembra contemplato un sistema di controllo e di responsabilità idoneo a scoraggiare e contrastare quell’attività di intermediazione che porta a configurare il PVR come un vero e proprio punto di raccolta scommesse in rete fisica, anziché un promotore della raccolta a distanza del concessionario attraverso l’attivazione e la ricarica dei conti di gioco ‒, con conseguente distorsione delle dinamiche concorrenziali.

Proprio il profilo della responsabilità gravante sul concessionario porta ad evidenziare i necessari distinguo tra i PVR e i centri comunemente denominati Centri Trasmissione Dati collegati ad operatori esteri (CTD), quando si fa riferimento alle “zone grigie” e al loro superamento.

Se i PVR rientrano nel quadro dell’attività regolamentata, essendo la loro attività consentita a determinate condizioni, i CTD realizzano per definizione un’attività di intermediazione non contemplata, penalmente rilevante e che il giudice amministrativo ha già ritenuto incompatibile con il nostro sistema concessorioautorizzatorio, con orientamento costante e consolidato.

Recentemente, in un caso relativo ad un CTD, il Tar Lombardia ha ricordato che «il sistema concessorio-autorizzatorio, vigente nel nostro ordinamento, la cui legittimità è stata confermata anche dalle Corti europee, riguarda unicamente operatori economici che intendano organizzare e gestire nel territorio la parte del mercato nazionale delle scommesse dismessa dalle strutture pubbliche, e non lascia nessuno spazio per formule organizzatorie, che, separando le fasi della negoziazione, non consentano l’individuazione dell’effettivo radicamento giuridico del gestore reale nel mercato nazionale delle scommesse. Invece con il meccanismo predisposto, ove lo Stato italiano lo consentisse, il reale gestore del mercato potrebbe svolgere la sua attività all’estero senza sottoporsi a controlli e verifiche, agendo attraverso l’intermediatore, rispetto al quale nessuna responsabilità sarebbe ipotizzabile, ingenerando incertezze presso gli stessi scommettitori» (Sez. I, n. 1864 del 17.07.2023).

Il profilo della responsabilità, connesso al radicamento giuridico (e si fa riferimento ad un’attività di raccolta, di fatto, in rete fisica) è, quindi, imprescindibile per la tutela dell’ordine pubblico, della sicurezza e degli scommettitori.

La diffusione dei CTD sul territorio italiano, come noto e come ricordato anche dal Tar Lazio, nella sentenza n. 8807 del 24.05.2023, è riconducibile alle violazioni della normativa europea accertate a carico dell’impianto normativo nazionale che, dal 1999 in poi, ha disciplinato le Gare pubbliche d’appalto per l’assegnazione delle concessioni per la raccolta delle scommesse. A seguito delle sentenze della Corte di Giusitiza Ue, gli operatori esteri discriminati, o presunti tali, hanno avviato ed incrementato reti di CTD, determinando un canale di raccolta di scommesse in rete fisica parallelo a quello dei concessionari dello Stato.

Guardando alla storia del settore e ai fattori che ne hanno determinato l’attuale assetto, spetta quindi al Governo garantire un quadro normativo e regolatorio conforme al diritto unionale che possa assicurare un mercato senza distorsioni e “zone grigie”. Anche quest’ultime contribuiscono a screditare il settore e a rafforzare le posizioni oltranziste secondo le quali il gioco pubblico rappresenta un volàno per le attività criminali.

In proposito, è auspicabile che la Commissione Parlamentare d’inchiesta sul fenomeno delle mafie, istituita nell’attuale Legislatura, nell’ambito dei propri approfondimenti dedicati anche al sistema del gioco e delle scommesse, non tralasci un’analisi della casistica afferente ai controlli di pubblica sicurezza connessi alla tutela preventiva e precauzionale effettivamente esercitata dalle autorità preposte per prevenire l’infiltrazione criminale del settore.

PressGiochi MAG