‘La sfida di una fiscalità sostenibile per lo sviluppo e l’innovazione del gaming in Italia’: se ne parla a Roma

Il quadro normativo che disciplina il settore dei giochi è ancora complesso in assenza di un testo unico che raccolga le numerose norme che nel tempo sono state adottate in materia, inoltre, alla luce dei nuovi e potenziali sviluppi che l’innovazione e le tecnologie digitali stanno apportando anche in questo settore, si rileva ancora la necessità di intervenire da un lato per contemperare le ovvie esigenze di tutela della salute pubblica e sostegno alla legalità, dall’altro per sostenere il peso economico del settore, che seguita ad essere rilevante nonché fonte stabile di gettito erariale in Italia.

Eleonora Mazzoni

E’ il quadro che viene tracciato da Eleonora Mazzoni direttrice area innovazione di ICOM Istituto per la competitività nell’evento pubblico che si sta tenendo questa mattina a Roma dal titolo ‘La sfida di una fiscalità sostenibile per lo sviluppo e l’innovazione del gaming in Italia’ promosso da IGT.

“Negli ultimi quindici anni – si legge – la crescita del settore dei giochi è stata significativa e ha garantito un aumento complessivo della raccolta che è passata da circa 35 miliardi di euro nel 2006 a quasi 111,2 miliardi nel 2021, con una crescita notevole rispetto all’anno precedente (+25,9%). Anche la spesa netta e il gettito fiscale hanno conservato una sostanziale stabilità nel tempo e, al netto della frenata legata alla crisi innescata dall’emergenza sanitaria da Covid-19, queste due voci hanno registrato tra il 2020 e il 2021 un aumento rispettivamente del 19,2% e del 16,6%.

Come sottolineato nel Libro Blu 2021, pubblicato dall’Agenzia delle accise, dogane e monopoli, la tendenza dei giocatori tra il 2020 e il 2021 è stata quella di spostarsi verso tipologie più remunerative di gioco: questo è testimoniato dalla moderata riduzione del rapporto tra vincite e raccolta, che è passato, in un anno, dal 74,2% al 73,9%. L’aggiornamento dei dati al 2021 rende ancora più evidente la battuta d’arresto registrata da tutte le grandezze del gioco durante l’anno precedente: la flessione più profonda ha riguardato l’erario con una riduzione del 37%.

Se nel 2020 tutte le dimensioni del gioco hanno fatto registrare una forte riduzione rispetto all’anno precedente è stato a causa dell’emergenza sanitaria legata alla diffusione del Covid-19, e pure a ragioni di tipo legislativo. Al di là della tendenza registrata anno su anno, uno sguardo più di lungo periodo sottolinea la maturità del comparto. Complessivamente rispetto al 2006, anno base considerato per la serie storica, nel 2021 la raccolta e le vincite risultano più che raddoppiate, mentre la spesa e l’erario registrano un aumento cumulativo rispettivamente del 29,1% e del 25,3%. La spesa nel 2021 è inoltre prevalentemente composta dagli apparecchi, che ne rappresentano il 0%, e dalle lotterie, che ne rappresentano il 27%, seguite dal gioco del Lotto con il 20% e dai giochi numerici a totalizzatore, con il 6%.

Anche in Europa il mercato ha subito una flessione rilevante delle entrate a causa dell’epidemia da Covid 19 con una riduzione pari a circa il 20% nel 2020. Nel 2021 anche le entrate del mercato europeo del gioco legale tornano a crescere con un aumento del 7,5%. Le previsioni dal 2022 al 2026 indicano, poi, una dinamica di crescita stabile in cui, rispetto alla base (2019) la crescita complessiva delle entrate è stimata essere pari al 26,3%.

D’altro canto, se il gioco legale è diffuso nel nostro Paese e alimenta un indotto che riguarda circa 150 mila persone tra occupati diretti e indiretti, gli interventi di contenimento dell’epidemia nel 2020 hanno indirettamente sostenuto la tendenza all’illegalità. Nel 2020, con la chiusura dei luoghi dove poter giocare in modo legale si era, infatti, registrato un aumento delle scommesse illecite, soprattutto attraverso canali online. Questa tendenza, secondo quanto riporta il Censis, si è purtroppo confermata nel 2021, anno in cui il gioco illegale sarebbe cresciuto secondo le stime superando i 20 miliardi di euro, rispetto ai 18 riportati nel 2020 e già in crescita del 50% rispetto all’anno precedente.

La fiscalità del settore del gioco pubblico

Il ruolo della fiscalità nel settore del gioco tra necessità di contenimento del settore illegale, tutela dei consumatori e obiettivi finanziari è sempre stata un tema controverso e dibattuto. La disciplina del prelievo erariale del settore dei giochi prevede modalità e aliquote diverse a seconda dei vari tipi di gioco e, si ricorda, che le entrate per l’erario provenienti dal settore sono sia di carattere tributario che extra-tributario. In quest’ultimo caso il prelievo fiscale è pari al margine erariale residuo proveniente dalla differenza tra la raccolta e le vincite pagate ai giocatori sommate all’aggio spettante al gestore del punto di gioco. Le diverse tipologie di tassazione per il settore dei giochi sono state più volte modificate attraverso diversi interventi normativi.

Ai fini del presente paper, risulta opportuno soffermarsi su tre tipologie di imposte:

1. prelievo erariale unico (PREU);

2. imposta unica;

3. tassa sulle vincite.

Il PREU, istituito dal decreto legge del 30 settembre 2003, n. 269, si applica agli apparecchi da intrattenimento di cui al comma 6 del TULPS (AWP e VLT). La base imponibile dell’imposta è rappresentata dalle somme giocate (raccolta). Nella passata legislatura, la misura del prelievo è stata oggetto di diverse modifiche. Dapprima, il decreto legge n. 87 del 2018 (cd. decreto dignità) ha aumentato il PREU come segue:

· al 19,25% (AWP) e al 6,25% (VLT) dell’ammontare delle somme giocate a decorrere dal 1° settembre 2018;

· al 19,6% (AWP) e al 6,65% (VLT) dal 1° maggio 2019;

· al 19,68% (AWP) e al 6,68% (VLT) dal 1° gennaio 2020;

· al 19,75% (AWP) e al 6,75%(VLT) dal 1° gennaio 2021;

· al 19,6% (AWP) e al 6,6% (VLT) dal 1° gennaio 2023.

A seguire, la legge di bilancio del 2019 ha incrementato tali aliquote di un ulteriore 1,35% per le new slot (AWP) e dell’1,25% per le videolottery (VLT) a decorrere dal 1° gennaio 2019.

Successivamente, con il decreto legge n. 4 del 2019, l’incremento dell’aliquota per le VLT, è stato portato al 2%. Attualmente, sono in vigore le aliquote stabilite dalla legge di bilancio del 2020, e fissate al 24% per gli apparecchi new slot e al 8,60% per gli apparecchi videolottery. L’imposta unica si applica a giochi numerici a totalizzatore, ai giochi a base sportiva e a base ippica, scommesse su eventi virtuali simulati, al bingo a distanza, ai giochi di abilità a distanza, ai giochi di carte, ai giochi di sorte a quota fissa e ai giochi da casinò. La base imponibile può corrispondere sia alla raccolta che al margine lordo, calcolato come differenza fra somme giocate e vincite restituite ai giocatori.

Le aliquote sono variabili fra i vari tipi di gioco e, da ultimo, la legge di bilancio del 2019 ha previsto le seguenti aliquote:

· 25% del margine lordo, per i giochi di abilità a distanza con vincita in denaro e per il gioco del bingo a distanza;

· 20%, se la raccolta avviene su rete fisica, e 24%, se la raccolta avviene a distanza, del margine lordo, per le scommesse a quota fissa;

· 22% del margine lordo, per le scommesse a quota fissa su eventi simulati.

La tassa sulle vincite consiste, infine, in un prelievo sulla vincita conseguita in alcuni giochi. Tra le più recenti modifiche, il decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, ha fissato tale prelievo al 12% per:

videolottery, giochi numerici a totalizzatore, lotterie nazionali ad estrazione istantanea per le vincite eccedenti 500 euro e all’8% per le vincite al Lotto, indipendentemente dall’importo.

Successivamente, il decreto-legge n. 4 del 2019 ha fissato l’aliquota sulle vincite del gioco “10eLotto” (e dei relativi giochi opzionali e complementari) all’11%. Attualmente, le aliquote in vigore sono quelle stabilite dalla Legge 27 dicembre 2019, n. 160. In particolare:

· dal 15 gennaio 2020 l’aliquota sui premi delle videolottery (VLT) è fissato al 20% sulla parte eccedente l’importo di 200 euro;

· dal 1° marzo 2020 l’aliquota sui premi delle lotterie istantanee e giochi numerici a totalizzatore è fissato al 20% sulla parte eccedente l’importo di 500 euro;

· per quanto riguarda il Gioco del Lotto e del 10eLotto, indipendentemente dalla somma vinta, l’aliquota sui premi è, rispettivamente, dell’8% e dell’11%.

L’utilizzo delle politiche fiscali come misure dirette di contenimento della domanda di giochi è argomento quantomai controverso e dibattuto. Infatti, la letteratura empirica7 per il mercato dei concorda nello stimare valori dell’elasticità della domanda superiori all’unità. La domanda di giochi (approssimata nelle analisi dalla raccolta) reagisce cioè più che proporzionalmente rispetto alle variazioni del prezzo, con valori dell’elasticità che vanno fino ad un massimo di 3,21 a seconda della tipologia di giochi. Questo significa che aumenti di prezzo legati a qualunque tipo di misura restrittiva che agisca aumentando la differenza tra giocata unitaria e vincita unitaria (ad esempio inasprimento fiscale) provocano una riduzione più che proporzionale della raccolta, con effetti incerti sul gettito fiscale. Infatti, valori molto elevati dell’elasticità possono portare riduzioni di erario più che proporzionali rispetto alla riduzione della domanda e contribuire ad uno spostamento dei consumatori verso il gioco illegale. Non è un caso che lo spostamento, allo stesso interno del mercato legale, dai giochi a payout inferiori ai giochi a payout più alto sia avvenuto contemporaneamente alla rottura della relazione lineare tra raccolta ed erario nel periodo 2006 – 2016.

La spinta alla digitalizzazione in Italia e in Europa

La spinta all’innovazione portata dalla diffusione ed utilizzo delle nuove tecnologie è forte e allo stato attuale significativi investimenti a supporto della trasformazione digitale sono stanziati all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, e dovranno trovare la loro applicazione nel corso dei prossimi anni. La trasformazione digitale è un driver capace di dare un impulso significativo ai diversi settori dell’economia, sia per quanto riguarda l’industria che per quanto riguarda la pubblica amministrazione. L’impatto della trasformazione digitale non può dunque essere trascurato anche nel settore del gioco legale. L’indice DESI (Digital Economy and Society Index) elaborato dall’Unione europea racconta un’Italia che figura soltanto al 19° posto in Europa nella classifica dei Paesi digitalizzati con un miglioramento significativo del ranking rispetto alla precedente edizione che la vedeva al 25° posto in classifica. In particolare, migliora il nostro punteggio proprio negli indicatori che tengono conto dell’integrazione delle tecnologie digitali.

In linea con l’ascesa del digitale nella società italiana anche nel 2021 le dimensioni del gioco a distanza hanno registrato un aumento rispetto all’anno precedente con un aumento superiore al 36% sia per la raccolta, che per le vincite, che per la spesa, e indicando una conferma del parziale cambiamento delle abitudini di gioco. La quota di gioco a distanza rappresenta nel 2021 il 60% della raccolta, il 66% delle vincite e il 24% della spesa.

Questa tendenza è presente anche in Europa dove, inoltre, si nota una progressiva ricomposizione del gioco online a favore dei dispositivi mobili che, nel 2021, ne rappresentano il 50,5%. Secondo le stime questa percentuale arriverà a valere il 61,5% nel 2026. La spinta alla digitalizzazione ha già messo in evidenza il progressivo cambiamento del mercato guidato da modifiche nelle preferenze, nelle dotazioni tecnologiche e nei comportamenti dei consumatori. Questo implica, allo stesso tempo, il bisogno di valutare i profili regolatori adeguati a gestire la crescente integrazione tecnologica, anche per quanto riguarda le modalità di pagamento. La tendenza del mercato del gioco pubblico è infatti quella di essere multicanale, che richiederà una razionalizzazione della rete, unitamente ad una ottimizzazione dei costi, riprogettazione e automazione dei punti vendita e integrazione dell’online per una strategia omnichannel. Basti pensare che il bilancio 2021 dei pagamenti digitali in Italia si è chiuso con € 327 miliardi di transato, con una crescita del 22% rispetto al 2020, e una penetrazione del 38%.

Nel periodo 2016-2021, la crescita più evidente è stata rappresentata dalle transazioni contactless (€ 126,5 miliardi), grazie al sempre maggiore numero di POS abilitati e all’innalzamento dei tetti per pagamenti senza PIN. Queste prospettive di innovazione unite all’esponenziale e stabile sviluppo del settore del gioco hanno reso negli ultimi anni centrale la discussione relativa al varo di una regolamentazione unitaria, attraverso l’emanazione di un testo unico a livello nazionale, in grado di disciplinare in modo armonico gli articolati aspetti della materia.

Si ricorda, infatti che il quadro legislativo è costituito da un gran numero di enti nazionali e di leggi e disposizioni regionali, ancora privi di una efficace e sistematica riorganizzazione. Allo stato attuale, tuttavia, nei disegni di legge collegati alla Nota di Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza (NADEF) recentemente approvati da Camera e Senato non compare quello riguardante il riordino del settore del gioco pubblico. Le tempistiche e gli interventi relativi a questa priorità restano dunque ancora da definire.

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