VLT, il TAR Lazio annulla penali ADM da 122mila euro: importo eccessivo e calcolo da rivedere

Il TAR Lazio ha annullato il provvedimento con cui ADM aveva quantificato in 122.194,66 euro le penali contestate per disservizi relativi ai livelli di servizio della rete VLT negli anni 2015 e 2016. La sentenza, relativa a violazioni riferite agli anni 2015 e 2016, ha annullato il provvedimento con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva determinato le somme dovute dal concessionario, ritenendo l’importo complessivo manifestamente eccessivo.

Il primo elemento chiarito dal TAR riguarda la natura delle penali previste dalle convenzioni di concessione.

Secondo i giudici, non si tratta di sanzioni amministrative, ma di penali contrattuali, riconducibili allo schema previsto dall’articolo 1382 del Codice civile. Le somme sono infatti collegate all’inadempimento degli obblighi assunti dal concessionario e svolgono una funzione di predeterminazione convenzionale del risarcimento.

Di conseguenza, non trovano applicazione le disposizioni della legge n. 689/1981 in materia di sanzioni amministrative, comprese quelle relative all’irretroattività e alla tempestività della contestazione.

Il TAR richiama anche precedenti decisioni della giustizia amministrativa, tra cui una pronuncia del TAR Lazio del dicembre 2024, confermata dal Consiglio di Stato nel marzo 2026, sulla natura contrattuale delle medesime penali.

Quantificazione: il TAR richiama il principio di proporzionalità

Il Collegio ha tuttavia ritenuto fondate le contestazioni relative alla concreta quantificazione delle penali. Pur giudicando non manifestamente irragionevole il sistema introdotto da ADM nel 2021, il TAR ha rilevato che, nel caso esaminato, non erano stati adeguatamente valorizzati gli elementi in grado di ridurre la responsabilità del concessionario.

Il Tribunale ha quindi ritenuto applicabile il potere di riduzione della clausola penale previsto dall’articolo 1384 del Codice civile, considerando manifestamente eccessivo l’ammontare complessivo determinato dall’Amministrazione. Tra gli elementi rilevanti viene indicata innanzitutto la distanza temporale tra gli inadempimenti e l’applicazione delle penali. Secondo il TAR, tale ritardo testimonia un interesse del concedente “alquanto flebile” ad assicurare il rispetto degli standard di servizio. Un ulteriore elemento è rappresentato dall’introduzione, nel 2021, dei nuovi criteri di quantificazione, successivamente alle condotte oggetto di contestazione, risalenti al 2015 e al 2016.

Per gli inadempimenti successivi all’adozione della determinazione del 2021, i criteri possono invece continuare a trovare piena applicazione.

VLT, la penale scatta solo oltre il 50%

Particolarmente significativa è la parte della sentenza relativa ai controlli sull’integrità dei software dei VLT.

La convenzione stabilisce che la violazione del livello di servizio si verifica quando più del 50% degli apparecchi videoterminali sottoposti alla verifica non rispetta il requisito previsto. La penale è quindi collegata agli apparecchi per i quali è stata verificata l’inosservanza.

Il TAR ha chiarito che non è corretto applicare la penale a tutti gli apparecchi interessati dal controllo. La soglia del 50%, infatti, non costituisce soltanto la condizione necessaria per far scattare la violazione, ma incide anche sulla determinazione del relativo importo. Ne consegue che i disservizi registrati fino al raggiungimento della soglia del 50% non possono essere conteggiati ai fini della penale. L’Amministrazione potrà quindi considerare esclusivamente gli apparecchi VLT che eccedono la soglia prevista dalla convenzione.

Il TAR ha invece respinto le contestazioni relative all’onere della prova e alla documentazione richiesta al concessionario. Secondo i giudici, ADM aveva assolto il proprio onere indicando i disservizi rilevati e non era tenuta a fornire anche tutti i dati utilizzati per effettuare le verifiche.

Il Collegio ha inoltre evidenziato che i dati relativi ai livelli di servizio erano messi annualmente a disposizione dei concessionari, nell’area riservata, dal partner tecnologico dell’Amministrazione, Sogei. Era quindi onere del concessionario acquisire e conservare tali informazioni, anche per poter eventualmente dimostrare l’assenza di responsabilità rispetto agli inadempimenti contestati.

Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR Lazio ha accolto parzialmente il ricorso e annullato il provvedimento ADM, disponendo che l’Amministrazione proceda a una nuova determinazione nel rispetto dei principi indicati nella sentenza.

In particolare, dovranno essere considerati gli elementi che giustificano la riduzione della penale e dovrà essere applicata la corretta modalità di calcolo relativa alle violazioni sull’integrità dei software dei VLT, limitando il conteggio agli apparecchi che eccedono la soglia convenzionale del 50%.

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