Proporzionalità, la rotta da seguire nella riforma del gioco pubblico

di Chiara Sambaldi e Andrea Strata

Un principio di matrice europea che, dopo anni di applicazione discontinua, sta finalmente trovando spazio – seppur a giorni alterni – nella giurisprudenza amministrativa in materia di giochi. Un orientamento che offre preziose coordinate al legislatore, oggi impegnato nella sfida del riordino del gioco fisico.

La sollecitazione arriva da una recente ordinanza della Quarta Sezione del Tar per il Lazio (n. 15037 del 29 luglio 2025), che ha rimesso alla Corte costituzionale una nuova questione di legittimità riguardante l’apparato sanzionatorio previsto dal cosiddetto Decreto Dignità in tema di divieto di sponsorizzazioni del gioco d’azzardo.

La vicenda nasce da una sanzione inflitta dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (A.G.COM.) a un giovane di 28 anni, aiuto magazziniere con uno stipendio mensile di circa 1.300 euro, accusato di aver violato il divieto promuovendo siti di casinò online tramite video diffusi su Twitch e YouTube. Per quei contenuti, il ragazzo aveva percepito meno di mille euro complessivi dal canale Twitch. Eppure, in applicazione dell’art. 9, comma 2, del decreto legge n. 87/2018 – che prevede una sanzione pari al 20% dei ricavi ma non inferiore a 50.000 euro per ogni violazione – l’A.G.COM. gli ha comminato una multa complessiva di 157.000 euro.

Il Tar Lazio ha ritenuto la questione di costituzionalità rilevante e non manifestamente infondata, richiamando i principi affermati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 185 del 2021. In quella pronuncia, la Corte aveva dichiarato l’illegittimità della sanzione fissa di 50.000 euro prevista per l’omessa affissione del cartello sui rischi della ‘ludopatia’ nelle sale da gioco (art. 7, comma 6, D.L. n. 158/2012).

La Consulta aveva chiarito che il principio di proporzionalità costituisce un limite alla discrezionalità legislativa nella determinazione delle pene: la sanzione deve essere commisurata alla concreta gravità, oggettiva e soggettiva, del fatto illecito. Da ciò discende la necessità di riconoscere al giudice un margine di discrezionalità per calibrare la pena in base alle circostanze del caso.

Nella fattispecie esaminata, il Tar Lazio ha sottolineato come la soglia minima rigida di 50.000 euro sia connotata da un’“eccezionale severità”, tale da impedire qualsiasi valutazione della tenuità del fatto. Il divieto di promozione del gioco d’azzardo, infatti, può includere condotte tra loro profondamente eterogenee, con differenti gradi di offensività rispetto al bene tutelato della salute pubblica.

La norma, inoltre, non distingue tra chi agisce come impresa e chi opera individualmente, trascurando differenze fondamentali in termini di capacità economica, responsabilità e struttura organizzativa. Nel caso di specie, i video incriminati avevano raccolto un numero modesto di visualizzazioni, tale da escludere una reale incidenza promozionale.

Il regime sanzionatorio del Decreto Dignità, osserva quindi il Tar, finisce per produrre effetti irrazionali e sproporzionati, traducendosi in una lesione ingiustificata del diritto di proprietà.

Ancora una volta, torna al centro la bussola della proporzionalità: quel principio troppo spesso smarrito dal legislatore del 2012 e del 2018, spinto da una logica afflittiva che ha sacrificato l’equilibrio tra tutela della salute e libertà economica.

Lo ricorda anche la Corte costituzionale nella sentenza n. 104 del 7 maggio 2025, in relazione al divieto previsto dall’art. 7, comma 3-quater, del D.L. n. 158/2012. Riprendendo i principi della Corte di Giustizia UE, la Corte ha affermato che ogni normativa restrittiva deve essere applicata in modo coerente e sistematico, dovendo perseguire davvero gli obiettivi di riduzione del gioco e di contrasto alla criminalità connessa.

Guardando oltre il caso concreto, un intervento legislativo ispirato al principio di proporzionalità deve essere un intervento razionale e bilanciato, capace di tutelare la salute pubblica senza negare legittimi spazi all’iniziativa economica. Un equilibrio difficile, ma necessario, che passa dalla capacità del legislatore di leggere la realtà concreta e ponderare i diversi interessi in campo.

La Legge delega n. 111/2023 e il Decreto Legislativo n. 41/2024 segnano, in tal senso, un cambio di passo importante. Ora la riforma entra nella fase più delicata: il riordino del gioco fisico, in attesa dell’intesa in Conferenza Unificata Stato-Regioni-Enti locali.

Serve, quindi, una riflessione critica e consapevole sulle politiche pubbliche territoriali, per valutarne la reale efficacia nel contrasto al gioco patologico e superare approcci ideologici che hanno spesso indebolito l’offerta legale.

Quando parliamo di politiche pubbliche, non ci limitiamo a ciò che le leggi prescrivono, ma guardiamo a ciò che viene realmente fatto per affrontare un problema. Studiare una politica pubblica significa ricostruire un processo che parte dall’emersione del problema e si conclude con la valutazione dei risultati prodotti. L’elemento decisivo, infatti, è il cambiamento che la politica è riuscita – o non è riuscita – a generare nella realtà.

E poiché per i grandi problemi sociali ed economici, come il contrasto alle dipendenze (incluse quelle da gioco), non esistono soluzioni miracolose, il vero obiettivo delle politiche pubbliche è incidere sui comportamenti, orientando il modo di agire delle persone coinvolte, nel nostro caso, dei giocatori problematici e patologici.

In questa prospettiva è, quindi, il tempo di introdurre strumenti di prevenzione e controllo fondati su tecnologia, intelligenza artificiale, formazione certificata e reale specializzazione degli operatori. Strumenti da integrare a quelli già esistenti, da riconsiderare alla luce di una valutazione d’impatto aggiornata, per costruire un equilibrio efficace tra tutela della salute e sostenibilità economico-finanziaria del gioco pubblico.

In conclusione, è necessario guardare al settore del gioco pubblico con un nuovo spirito critico, da una parte superando le distorsioni e i giudizi sommari che permeano l’opinione pubblica, dall’altra sollecitando gli operatori a uscire da logiche autoreferenziali e a confrontarsi responsabilmente con le sfide della regolamentazione.

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