Il sistema del ‘doppio binario’ quale tutela del perimetro di legalità

Il perimetro del mercato legale è appannato. Prova ne è che tracciare un netto discrimine tra gioco pubblico in concessione statale e gioco illegale, nelle sue variegate forme di espressione, rappresenta ancora un passo incompiuto.

In questo senso, – scrivono gli avvocati Chiara Sambaldi e Andrea Strata nell’ultima uscita di PressGiochi MAG – non sono incoraggianti alcuni riferimenti al settore dei giochi e delle scommesse contenuti nella Relazione Semestrale della DIA relativa all’ultimo semestre del 2021. A pagina 54, nell’ambito della sezione dedicata alla criminalità organizzata siciliana, si legge: «Un settore verso il quale la criminalità mafiosa dell’Isola mostra vivo interesse è quello dei giochi e delle scommesse in concessione dello Stato che genera elevati e rapidi guadagni a fronte di bassi rischi. La mafia continua ad investire consistenti capitali attraverso la gestione diretta o indiretta di società concessionarie di giochi e di sale scommesse o mediante l’imposizione di slot machine. Non solo cosa nostra ma più in generale la criminalità organizzata di tipo mafioso risulta attivarsi per assumere la gestione dei centri scommesse riuscendo a realizzare un controllo diffuso sul territorio di competenza nel mercato legale dei giochi e scommesse on line sfruttando società di bookmaker con sede formale all’estero».

Se anche leggendo i documenti delle Autorità preposte al contrasto della criminalità organizzata, il gioco pubblico controllato dallo Stato e il gioco criminale si confondono, allora occorre farsi qualche domanda.

Partendo dal testo della Relazione della DIA, si può osservare che nel passaggio sopra riportato, la stessa non indica i riferimenti a indagini e procedimenti penali che consentirebbero, per quanto possibile, di comprendere di che cosa si stia effettivamente parlando ovvero se trattasi di infiltrazioni criminali nel sistema concessorio (id est di società concessionarie) oppure si faccia richiamo a infiltrazioni nel sistema di gestione dei centri scommesse collegati a bookmaker con sede all’estero.

Nelle pagine successive, e in particolare a pagina 58, si legge ancora: «L’interesse di cosa nostra per il redditizio settore di giochi e scommesse è stato riscontrato nel semestre dagli esiti dell’operazione “Game Over II” conclusa dalla Polizia di Stato il 18 novembre 2021 (…). In particolare l’attività investigativa ha confermato il dato già emerso in pregresse attività di indagine di analogo tenore ovvero (…) l’esistenza di una forte compenetrazione tra l’attività dell’organizzazione mafiosa Cosa Nostra e la gestione e distribuzione sul territorio delle sale gioco e scommesse (…) L’illecita attività si ritiene fosse gestita da soggetti intranei a cosa nostra riconducibili ai mandamenti cittadini (…) costantemente impegnati nella raccolta illegale di scommesse di vario genere anche per via telematica tramite siti web locati su server aventi sede in Malta. Nel più recente passato le indagini su tale specifico settore hanno coinvolto vari esponenti di spicco appartenenti  a diversi mandamenti mafiosi palermitani consentendo di confermare ulteriormente come la mafia del capoluogo siciliano abbia intensificato sempre più l’attività di riciclaggio di denaro frutto di provento illecito avvalendosi spesso di proiezioni criminali sul territorio nazionale soprattutto nel settore dei giochi e scommesse mediante la oramai consolidata prassi (…) di servirsi di cc.dd. “teste di legno”, ossia di prestanome compiacenti (incensurati e non direttamente a essi riconducibili, ndr) ai quali intestare i beni accumulati illecitamente, per fuorviare eventuali indagini patrimoniali mirate alla confisca dei proventi dei reati commessi».

Quindi, nella Relazione viene fatto espresso riferimento all’Operazione Game Over II, nell’ambito della quale gli indagati venivano accusati di aver raccolto «anche per via telematica, scommesse di vario genere illecitamente su siti Internet appartenenti a società maltesi prive di concessioni in Italia da parte dei Monopoli di Stato, reiterando reati di esercizio abusivo di attività di gioco e scommesse», con l’aggravante, per cinque di loro, di «avere commesso il fatto avvalendosi della forza di intimidazione di Cosa Nostra».

Si trattava, pertanto, di un’attività illecita estranea al sistema del gioco legale in concessione statale.

In altra sezione della Relazione è richiamata anche l’operazione Mafiabet del 2019 che aveva documentato i rapporti tra il gestore di una piattaforma di giochi online con sede a Malta ed un soggetto affiliato a Cosa Nostra con un ruolo direttivo nello specifico settore di giochi e scommesse (cfr. pag. 69 in nota n. 63).

Un ulteriore riferimento è fatto all’operazione Apate del maggio 2021, scattata per reati di associazione per delinquere finalizzata all’esercizio abusivo di attività di gioco e scommesse, truffa aggravata ai danni dello Stato ed intestazione fittizia di beni, commessi utilizzando agenzie e punti scommesse riconducibili a società operanti all’estero (Austria, Bulgaria e Malta) mediante diverse reti di gioco online finalizzate alla raccolta abusiva di scommesse su eventi sportivi e al gioco su varie piattaforme (cfr. pag. 104 in nota n. 192).

La prima considerazione che si può trarre, quindi, è che entrando nel dettaglio delle indagini e delle operazioni eseguite dalle Forze dell’ordine, l’area di maggior interesse della criminalità organizzata risulta quella della raccolta delle scommesse in territorio italiano tramite centri che operano per conto di società con piattaforme di gioco situate in paesi esteri (preferibilmente Malta).

Non si tratta di un dato nuovo, ma è la conferma di quanto emerge dall’analisi delle Relazioni della DIA e della DNA degli ultimi anni. La criminalità organizzata ha mutuato e adattato sistemi operativi fondati sull’intermediazione tra scommettitori e società estere, con l’utilizzo di piattaforme online che di fatto consentono di raccogliere il denaro delle scommesse sul territorio italiano sottraendosi alle regole imposte dal sistema concessorio.

Se dal punto di vista mediatico e giornalistico il perimetro del gioco legale sfuma in danno dell’opinione pubblica e dell’intero sistema, dal punto di vista giuridico alcuni segmenti, invece, sono tracciati e rappresentano punti fermi. Uno di questi è il sistema del doppio binario, ovvero del doppio titolo abilitativo (concessione amministrativa e licenza di pubblica sicurezza) richiesto per lo svolgimento lecito dell’attività di raccolta delle scommesse.

Questo sistema, come ricordato anche di recente dal Giudice amministrativo, ha superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale che ha ribadito che è compatibile con il diritto comunitario il cosiddetto sistema concessorio-autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Consiglio di Stato, III, 10.8.2018, n. 4905; id., 20.4.2015, n. 1992; id., 27.11.2013, n. 5672) (TAR E. Romagna, sez. Parma, sentenza n. 263 del 19.09.2022; TAR Liguria, sez. II, sentenza n. 969/2018).

Il sistema fondato sulla concessione amministrativa e sulla licenza di pubblica sicurezza rappresenta la barriera contro i tentativi di infiltrazione criminale nel gioco legale.

A questa conclusione si giunge esaminando la giurisprudenza amministrativa più recente, richiamata anche nell’articolo pubblicato nel numero 34 di questa rubrica (settembre/ottobre 2022), relativamente alla funzione preventiva svolta dalla licenza di pubblica sicurezza rilasciata dal Questore ex art. 88 del TULPS. Il Consiglio di Stato ha ricordato che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, il potere di adottare le autorizzazioni di p.s., anche in ragione dell’originaria natura intuitu personae che connota tale tipo di licenze, è caratterizzato dall’ampia discrezionalità dell’Autorità competente (Cons. Stato, sez. III, 12 marzo 2020, n. 1140).

Ma un ulteriore aspetto che merita di essere evidenziato è quello delle richieste di rilascio della licenza di pubblica sicurezza da parte di soggetti che non fanno capo ad un concessionario dello Stato, bensì ad una società estera autorizzata nel paese di appartenenza.

Ebbene, proprio esaminando queste fattispecie, il Giudice amministrativo, con orientamento costante e consolidato, è entrato ancor più nel merito della natura e della ratio non solo della licenza di p.s., ma anche del sistema concessorio come complessivamente concepito nel nostro ordinamento.

In una recente sentenza il Tar Lombardia (Sez. I, n. 2137 del 29.09.2022), ha ricordato che: «Nella materia de qua, viene in rilievo l’esigenza di arginare fenomeni di criminalità collegata ai giochi d’azzardo ed ipotesi di infiltrazioni mafiose, dato peraltro confermato dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza 27 febbraio 2019, n. 27 che si è pronunciata nel senso che la disciplina dei giochi leciti deve ricondursi “alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “ordine pubblico e sicurezza” (…)».

Ed ancora viene evidenziato che il sistema concessorio-autorizzatorio non lascia spazio per formule organizzatorie che non consentono di individuare l’effettivo radicamento giuridico del gestore reale nel mercato nazionale delle scommesse. L’incaricato deve, comunque, derivare il potere gestorio da un soggetto concessionario in quanto l’astratta abilitazione a gestire un segmento del sistema scommettitorio può costituire solo fonte di pericolo per l’ordine pubblico.

In conclusione, viene naturale chiedersi, ancor più nell’attuale contesto caratterizzato da complessità e priorità emergenziali, se il “nuovo” legislatore nazionale si prenderà l’onore di disegnare con chiarezza il perimetro del mercato legale che non è altro che il primo indispensabile passo per un concreto contrasto delle attività delle organizzazioni criminali.

PressGiochi