I PVR, ‘rete fisica di prossimità’ del concessionario

Torniamo a parlare dei PVR in un momento in cui si attende la decisione del Consiglio di Stato sulla determinazione direttoriale ADM n. 656848 del 25.10.2024, istitutiva dell’Albo dei Punti Vendita per la Ricarica dei conti di gioco collegati alle concessioni per la raccolta del gioco a distanza.

La Seconda Sezione del Tar del Lazio, con la sentenza n. 6275 del 27 marzo 2025 (nei confronti della quale ADM ha proposto appello) ha accolto l’impugnativa proposta dagli operatori disponendo, in sostanza, che l’obbligo di iscrizione all’Albo dei PVR è applicabile soltanto alle nuove concessioni per la raccolta del gioco a distanza, che verranno assegnate all’esito del Bando di Gara pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale UE il 17 dicembre 2024. L’obbligo non si applica, quindi, agli attuali concessionari in regime di proroga tecnica e ai relativi PVR contrattualizzati.

Il tema dell’iscrizione obbligatoria all’Albo per i PVR – scrivono gli avv.ti Chiara Sambaldi e Andrea Strata nell’ultima edizione di PressGiochi MAG – riporta all’attenzione alcuni principi fondamentali – in particolare, proporzionalità e legittimo affidamento – che dovrebbero rappresentare la stella polare, il punto di riferimento di qualsiasi intervento normativo in materia.

Il settore, come noto agli addetti, soffre da sempre la latitanza di una adeguata ‘politica pubblica’ e la leva rappresentata dall’incremento delle entrate erariali ha caratterizzato la gran parte dei provvedimenti o singole disposizioni normative finalizzate a preservare un’entrata costante e sempre crescente nelle casse dello Stato.

Senza voler indagare la coerenza delle scelte dello Stato nella gestione di un’attività ancora oggi oggetto di riserva statale, un’analisi compiuta ci porta a constatare che oggi più che mai sono le fonti del diritto europeo a rappresentare l’architrave in grado di preservare e tutelare i diritti e la sfera di azione degli operatori economici.

Tornando al giudizio davanti al Tar del Lazio, la difesa erariale ha sostenuto che la determinazione istitutiva dell’Albo (la cui iscrizione onerosa risulta aver già portato alle casse circa 2,3 milioni di euro) si dirige unicamente nei confronti degli esercenti (titolari dei PVR) e “giammai nei confronti dei concessionari che non avrebbero pertanto alcun nocumento dall’introduzione immediata dell’Albo”.

Il giudice amministrativo non ha condiviso questa argomentazione ed ha evidenziato la “sostanziale riduzione della platea degli esercenti (stante l’inasprimento dei requisiti soggettivi ed oggettivi rispetto al precedente regime)” che impatta sul concessionario il quale vedrebbe potenzialmente compressa la sua “rete fisica di prossimità, attraverso la quale ottiene una quota non trascurabile di ricariche e, quindi, di future giocate e di conseguenti ricavi”.

Quindi, il Tar ha esaminato e inquadrato la natura e le caratteristiche del rapporto intercorrente tra il concessionario per la raccolta del gioco online e il PVR il quale, alla luce del primo Decreto “Riordino” (Dlgs n. 41/2024), non è semplicemente entrato a far parte della ‘rete fisica di gioco’ (potendo essere attivato in esercizi titolari di licenza ex art. 86 o 88 TULPS o rivendite di generi di monopolio), ma conserva e rafforza il suo rapporto di specifica pertinenza con il concessionario di riferimento contribuendo in modo significativo alla sua redditività.

Inoltre, la nuova regolamentazione introdotta da ADM, secondo il Tar, può alterare l’equilibrio contrattuale anche per effetto dell’incremento dei processi organizzativi che devono essere assicurati sia dal concessionario, sia dall’esercente titolare del PVR, con impatto sui margini di redditività.

Così facendo, risultano violati i principi affermati dalla Corte di Giustizia UE che prescrive il rispetto della proporzionalità e del legittimo affidamento in merito alle modifiche apportate dal legislatore nazionale agli obblighi del concessionario nel corso del rapporto.

Qui si innesta un altro tema caldo e di indubbia rilevanza, anch’esso valorizzato dal giudice amministrativo, laddove ha rilevato che gli attuali concessionari per la raccolta a distanza di giochi pubblici sono in regime di proroga tecnica e “si trovano in prossimità della scadenza del titolo e in assenza oggettiva di certezze sulla prosecuzione di tale rapporto nel futuro”.

A proposito di proroga tecnica, a pochi giorni di distanza dalla pubblicazione della sentenza in commento, è stata pubblicata la sentenza della CGUE del 20 marzo 2025 (Cause riunite C-728/22 e C-730/22) relativa alla normativa sul gioco del Bingo. La Corte, alla luce della Direttiva 2014/23/UE, ha rilevato la non compatibilità (che dovrà essere accertata dal giudice amministrativo nazionale) di una proroga tecnica unilaterale della durata delle concessioni con la previsione, come “contropartita”: dell’aumento del canone di concessione indipendentemente dal fatturato dei concessionari; del divieto di trasferimento dei locali e dell’obbligo di accettare la proroga per essere autorizzati a partecipare alle future gare.

Senza entrare qui nel dettaglio di una vicenda complessa, la conclusione cui è giunta la Corte è utile per riaffermare l’importanza del controllo giurisdizionale sull’operato del Legislatore nazionale e dell’Amministrazione concedente, focalizzato al risultato dell’incremento delle entrate erariali anche laddove le scelte regolatorie si traducono, o si possono tradurre, in un sostanziale autogol ovvero nell’indebolimento economico ed operativo e nel pregiudizio inflitto alla sostenibilità delle reti dei concessionari.

La Seconda Sezione del Tar del Lazio ha applicato i principi europei come interpretati dalla CGUE e l’auspicio è che l’Amministrazione, nell’ambito della propria attività di regolazione, si conformi al più rigoroso rispetto dei principi emergenti dall’ordinamento europeo, come peraltro previsto dall’art. 4 del Dlgs n. 41/2024 ove si legge anche che “L’esercizio del gioco pubblico in Italia garantisce in ogni caso la tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione, secondo la disciplina emergente dai Trattati dell’Unione Europea”.

PressGiochi