Global Starnet, PREU VLT all’8,6%: il Consiglio di Stato rinvia alla Corte Ue

Il Consiglio di Stato chiede alla Corte di Giustizia dell’Unione europea di valutare se gli aumenti progressivi del Prelievo erariale unico (PREU) applicati alle VLT, passati dal limite massimo del 4% previsto nel 2009 fino all’8,6%, possano aver violato i principi europei di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e tutela del legittimo affidamento.

La questione nasce dal ricorso presentato da Global Starnet Ltd, concessionaria della rete per la gestione telematica del gioco tramite apparecchi ex articolo 110, comma 6, del TULPS, contro il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Con l’ordinanza pubblicata dalla Sezione Sesta del Consiglio di Stato, il giudizio è stato sospeso e gli atti sono stati trasmessi alla Corte Ue ai sensi dell’articolo 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Al centro della controversia vi è l’introduzione delle VLT nel 2009. La normativa allora vigente prevedeva la possibilità per i concessionari di installare nuovi terminali di gioco attraverso l’acquisto di specifici diritti. Global Starnet aveva aderito al progetto acquistando 11.953 diritti di installazione VLT, versando complessivamente circa 179,25 milioni di euro.

Secondo la società, l’investimento era stato effettuato sulla base di un quadro normativo che prevedeva:

• un costo di 15.000 euro per ciascun diritto di installazione;
• un limite massimo di diritti pari al 14% degli apparecchi AWP già installati;
• un PREU sulle VLT con aliquota massima del 4% della raccolta;
• la prosecuzione della concessione per nove anni senza soluzione di continuità per i concessionari che avessero aderito al nuovo sistema.

Per Global Starnet, tali elementi costituivano un unico “pacchetto” negoziale offerto dallo Stato e avrebbero generato un legittimo affidamento sulla stabilità della pressione fiscale per tutta la durata dell’investimento. Negli anni successivi, tuttavia, il PREU sulle VLT è stato progressivamente aumentato fino all’8,60%, con un conseguente incremento del carico fiscale sostenuto dagli operatori.

La società aveva quindi chiesto al Tar del Lazio il risarcimento dei danni subiti, quantificandoli nella differenza tra quanto effettivamente versato a titolo di PREU e quanto avrebbe versato mantenendo l’aliquota massima del 4%. Il Tar aveva respinto la richiesta, ritenendo non configurabile un affidamento tutelabile sulla stabilità dell’aliquota fiscale.

Secondo il giudice amministrativo di primo grado, infatti, il limite del 4% previsto dalla normativa del 2009 non poteva essere interpretato come una garanzia assoluta di invariabilità della tassazione. Global Starnet ha quindi impugnato la decisione davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che il mantenimento del PREU al 4% fosse un elemento essenziale dell’equilibrio economico della concessione e dell’investimento effettuato.

Nel motivare il rinvio alla Corte Ue, il Consiglio di Stato evidenzia che la questione riguarda il possibile contrasto tra gli aumenti del PREU e i principi europei.

In particolare, il Collegio richiama gli articoli 49 e 56 TFUE, relativi rispettivamente alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi, oltre al principio del legittimo affidamento riconosciuto dalla giurisprudenza europea.

Secondo la Corte di Giustizia, ricorda il Consiglio di Stato, possono costituire restrizioni alle libertà fondamentali anche quelle misure che rendano meno attrattivo l’esercizio di un’attività economica già avviata, incidendo sulla capacità dell’operatore di recuperare il proprio investimento.

Gli aumenti del PREU dal 2013 al 2021

Nel corso dell’istruttoria è stato ricostruito il percorso degli incrementi fiscali:

• dal 1° gennaio 2013: PREU al 5%;
• dal 2016: 5,5%;
• dal 2017: 6%;
• dal 2018: 6,25%;
• dal 2019: aumento progressivo fino al 7,90%;
• dal 2020: 8,50%;
• dal 2021: 8,60%.

Il Consiglio di Stato sottolinea che gli aumenti non sono stati immediati, ma si sono sviluppati nell’arco di circa dodici anni. Tuttavia, resta da chiarire se, nonostante la gradualità degli interventi, la modifica del livello fiscale abbia inciso su un affidamento precedentemente generato dalla normativa che aveva introdotto le VLT.

Il Collegio osserva che l’incremento del carico fiscale ha inevitabilmente modificato le condizioni economiche delle concessioni già in corso. Dall’istruttoria è emerso che gli aumenti del PREU sono stati motivati principalmente da esigenze di mantenimento del gettito erariale e non da specifici motivi imperativi di interesse generale. Il Consiglio di Stato evidenzia però anche altri elementi: il settore delle VLT ha mantenuto nel tempo una significativa capacità reddituale e la concessionaria ha beneficiato della proroga della concessione senza una nuova gara, proprio in relazione all’investimento effettuato.

Secondo il Collegio, quindi, occorre bilanciare due esigenze contrapposte:

• da una parte la tutela dell’affidamento dell’operatore che ha effettuato un investimento rilevante sulla base di un determinato quadro normativo;
• dall’altra il potere dello Stato di modificare la propria politica fiscale, soprattutto in un settore caratterizzato da elevata redditività.

La domanda alla Corte di Giustizia

Il Consiglio di Stato ha quindi sottoposto alla Corte Ue il seguente quesito: se sia compatibile con i principi contenuti negli articoli 49 e 56 TFUE e con il principio generale di tutela del legittimo affidamento una normativa nazionale che abbia aumentato il PREU sulla raccolta VLT dal 4% fino all’8,6%, nonostante le disposizioni iniziali che prevedevano un limite massimo del 4% e una proroga della concessione collegata all’investimento.

La decisione della Corte di Giustizia sarà quindi determinante per stabilire se gli operatori concessionari possano rivendicare una tutela dell’equilibrio economico originariamente previsto o se, invece, lo Stato possa modificare nel tempo il livello della fiscalità applicata al comparto del gioco pubblico. Fino alla pronuncia europea, il procedimento davanti al Consiglio di Stato resterà sospeso.

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