Giochi pubblici, riformulata alla Camera la mozione Merola (PD) sul riordino della rete fisica

La Camera dei Deputati ha pubblicato il testo riformulato della mozione n. 1-00570, presentata dal deputato Virgilio Merola e sottoscritta da numerosi parlamentari del Partito Democratico. La nuova formulazione sostituisce quella precedentemente pubblicata nell’allegato B ai resoconti della seduta n. 655 del 7 maggio 2026 e torna a porre al centro del dibattito parlamentare il tema del riordino della rete fisica dei giochi pubblici.

Il documento prende le mosse dalla Relazione sul settore dei giochi pubblici trasmessa dal Ministero dell’Economia e delle Finanze il 15 aprile scorso, che fotografa un comparto caratterizzato da una raccolta complessiva record di 164,6 miliardi di euro nel 2025 e da entrate erariali pari a circa 11,4 miliardi di euro.

Nelle premesse della mozione vengono richiamati i ritardi nell’attuazione della delega fiscale prevista dalla legge n. 111 del 2023 per il riordino della rete fisica del gioco, settore che comprende apparecchi Awp e Vlt, sale gioco, sale scommesse e punti vendita. I firmatari evidenziano inoltre la necessità di una riforma che privilegi la tutela della salute pubblica, la protezione dei minori e delle persone vulnerabili, il contrasto al disturbo da gioco d’azzardo e la lotta alle infiltrazioni criminali.

Tra i temi affrontati figurano il mantenimento delle competenze di regioni e comuni in materia di distanze dai luoghi sensibili e orari di esercizio, il ripristino dell’Osservatorio sul disturbo da gioco d’azzardo soppresso dalla legge di bilancio 2025, il rifinanziamento di strumenti dedicati alla prevenzione e alla cura del Gap, una maggiore trasparenza nell’accesso ai dati territoriali del settore e il rafforzamento delle misure di tutela dei giocatori.

La mozione contiene venti impegni rivolti al Governo, che spaziano dalla riduzione progressiva dell’offerta di gioco sul territorio all’inasprimento dei requisiti per concessionari e operatori, fino all’introduzione di ulteriori strumenti di monitoraggio dei comportamenti di gioco e alla limitazione delle forme di comunicazione considerate suscettibili di promuovere indirettamente l’azzardo.

Di seguito il testo integrale della mozione n. 1-00570 nella sua nuova formulazione, come pubblicato dalla Camera dei Deputati.

TESTO INTEGRALE DELLA MOZIONE

La Camera,

premesso che:

l’articolo 23, comma 1, del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze presenti annualmente al Parlamento una relazione sul settore dei giochi pubblici contenente, tra l’altro, dati sui progressi in materia di tutela dei giocatori e di legalità, sullo stato di sviluppo delle concessioni e delle relative reti di raccolta, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione del settore del gioco;

il 15 aprile 2026 è stata trasmessa alle Camere dal Ministro dell’economia e delle finanze una relazione, aggiornata all’anno 2025, sulla base dei dati a disposizione del Ministero;

la Relazione sul settore dei giochi pubblici evidenzia come, nell’anno 2025, la raccolta complessiva del comparto abbia raggiunto il valore record di 164,6 miliardi di euro, con un incremento di circa 7,16 miliardi di euro rispetto al 2024 (+4,55 per cento), mentre le entrate erariali si sono attestate intorno a 11,4 miliardi di euro, sostanzialmente stabili;

la sola rete fisica degli apparecchi Awp e Vlt ha registrato nel 2025 un volume di giocato pari a oltre 31,45 miliardi di euro, con particolare concentrazione territoriale in Lombardia, Veneto, Lazio, Emilia-Romagna, Campania, Piemonte e Toscana;

il gettito erariale derivante dal comparto Awp e Vlt ammonta a oltre 5 miliardi di euro, di cui 3,59 miliardi dalle Awp e 1,42 miliardi dalle Vlt;

la citata relazione segnala espressamente che diverse concessioni operano in regime di proroga sino al 31 dicembre 2026, richiamando l’articolo 1, comma 96, lettera c), della legge 30 dicembre 2024, n. 207;

l’articolo 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111, recante delega al Governo per la riforma fiscale, ha conferito delega legislativa anche per il riordino del settore dei giochi pubblici, secondo criteri diretti a rafforzare la tutela dei consumatori, la prevenzione del disturbo da gioco d’azzardo, la trasparenza del sistema concessorio e il contrasto all’illegalità;

il riordino del gioco pubblico, e in particolare della rete fisica, non può essere ricondotto a una mera materia concessoria, fiscale o di organizzazione del mercato, ma deve essere fondato su una gerarchia coerente degli interessi costituzionalmente rilevanti, ponendo al primo posto la tutela della salute pubblica, dei minori, delle famiglie, delle persone vulnerabili e dell’autonomia regolatoria dei territori, e solo successivamente gli obiettivi di gettito e gli interessi economici degli operatori;

il comma 2, lettera p) del citato articolo 15 prevede, tra i princìpi e criteri direttivi con cui deve essere effettuato il riordino da parte del Governo, la «previsione dell’accesso, da parte dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività di prevenzione e cura della patologia da gioco d’azzardo, ai dati concernenti la diffusione territoriale, la raccolta, la spesa e la tassazione dei giochi autorizzati di qualsiasi tipologia e classificazione»;

nonostante l’enunciazione, il concreto accesso diretto e fruibile alle basi-dati territoriali, da parte degli enti locali, dei servizi sociosanitari e del terzo settore, non ha ancora avuto un’attuazione piena e immediata ma invece è stato sensibilmente ristretto, da ultimo, con una determinazione direttoriale del 15 maggio 2025, con cui l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha adottato il «Regolamento recante la disciplina relativa all’esercizio dell’accesso documentale e dell’accesso civico» disciplinando criteri, limiti e modalità organizzative per l’esercizio, nei confronti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, dell’accesso civico generalizzato, nonché delle altre forme di accesso;

in attuazione parziale della predetta delega è stato emanato il citato decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, concernente il riordino del settore del gioco pubblico a distanza, con disciplina delle concessioni digitali, dei requisiti degli operatori, della tracciabilità dei flussi finanziari, della sicurezza informatica e delle misure di protezione dei giocatori;

permane invece non ancora attuata la parte della delega relativa al riordino della rete fisica di raccolta del gioco, comprensiva del sistema degli apparecchi Awp e Vlt, delle sale gioco, delle sale scommesse, dei punti vendita, dei criteri distributivi territoriali, dei rapporti con regioni ed enti locali e del riassetto concessorio, perdendo così l’opportunità di approvare una riforma organica della disciplina dei giochi come previsto dalla stessa legge delega e non tenendo conto di importanti aspetti come la tutela dei minori e delle persone più fragili nonché della necessità di un riequilibrio degli oneri per lo Stato nei ritorni di vincita di giochi e scommesse;

la legge 8 agosto 2025, n. 120, ha prorogato il termine per l’esercizio della delega fiscale al 29 agosto 2026, data entro la quale dovrà essere completata anche la riforma della rete fisica dei giochi;

nella documentazione e nel dibattito pubblico è costante il tema del conflitto tra disciplina statale, leggi regionali e regolamenti comunali su distanze dai luoghi sensibili, orari di apertura, localizzazione delle sale gioco e contingentamento degli apparecchi;

il mancato riordino nazionale lascia in vita un mosaico regolatorio disomogeneo, ma l’esigenza di uniformità non può essere assunta come pretesto per comprimere le competenze regionali e comunali già esercitate a tutela della salute, dell’ordine urbano, della prevenzione ambientale e della protezione delle fasce più vulnerabili;

nelle more dell’adozione del decreto legislativo di riordino della rete fisica, continuano a trovare applicazione regimi di proroga concessoria e discipline territoriali differenziate, con conseguenti profili di incertezza regolatoria e disomogeneità applicativa;

secondo le valutazioni tecniche emerse nel confronto istituzionale e territoriale, uno dei nodi centrali del futuro riordino riguarda il possibile utilizzo della certificazione dei punti di offerta quale strumento idoneo ad attenuare o sostituire le distanze fisiche dai luoghi sensibili e i limiti orari; una simile impostazione risulterebbe profondamente regressiva, poiché la certificazione può costituire un requisito minimo di qualità e legalità dell’esercizio, ma non può in alcun modo trasformarsi in una «distanza giuridica» sostitutiva della distanza reale, né può neutralizzare la funzione preventiva di distanziometri, limiti orari, mappature locali e regolamenti comunali;

i luoghi sensibili non possono essere limitati a un perimetro minimale, ma devono comprendere scuole, luoghi di cura, servizi per le dipendenze, spazi di aggregazione giovanile, luoghi di transito, aree caratterizzate da fragilità sociale, economica o sanitaria, nonché gli altri luoghi individuati dalle legislazioni regionali e dai regolamenti comunali;

il gioco d’azzardo rappresenta uno dei canali privilegiati per il riciclaggio e per il radicamento delle organizzazioni mafiose nei territori, e per questo servirebbe una risposta dello Stato per alzare le barriere d’ingresso in questo ambito e tutelare le imprese sane che vi operano;

la legge 30 dicembre 2024, n. 207, recante la legge di bilancio per il 2025, con l’articolo 1, comma 371, ha cancellato l’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave (Gap), istituito nel 2012 e trasferito le funzioni all’Osservatorio «tossicodipendenze»;

il successivo comma 373 ha abrogato il Fondo per il gioco patologico, indebolendo la risposta dello Stato in materia di prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo (noto anche come Gioco d’azzardo patologico – Gap o disturbo da gioco d’azzardo – Dga), che aveva una dotazione di 50 milioni di euro da destinare esclusivamente al finanziamento di azioni di prevenzione, cura e riabilitazione dal Gap. Al suo posto, è stato introdotto un nuovo Fondo (unico) per le dipendenze patologiche, con 94 milioni di euro di dotazione. Il 34,25 per cento – dunque, poco più di 32 milioni, da ripartire tra regioni e province autonome sulla base di piani operativi – è riservato alla dipendenza da gioco d’azzardo. Dunque, le risorse specificamente dedicate al Gap si riducono nettamente, scendono di circa 18 milioni rispetto agli anni precedenti;

la soppressione dell’Osservatorio specifico presso il Ministero della salute ha determinato il venir meno di un presidio tecnico-scientifico dedicato al disturbo da gioco d’azzardo, connesso ai Lea, alla valutazione dei piani regionali, alla programmazione sociosanitaria e al monitoraggio indipendente degli effetti delle politiche pubbliche;

la Corte dei conti, nel contesto dell’esame parlamentare della legge di bilancio 2025, ha constatato la persistente mancata intesa con le regioni e gli enti locali in ordine a un appropriato quadro regolatorio ed economico idoneo a identificare un corretto equilibrio finanziario delle concessioni in materia di distribuzione e raccolta del gioco pubblico, sottolineando come il gettito erariale costituisca una quota estremamente ridotta rispetto alla complessiva raccolta, cioè alle dimensioni finanziarie del fenomeno, che continua a presentare risvolti anche patologici e costi sociali non trascurabili di fatto richiamando quindi l’esigenza di considerare non solo le entrate erariali, ma anche i costi sociali dell’azzardo e segnalando la necessità di riequilibrare il rapporto tra obiettivi di finanza pubblica e tutela dei consumatori;

occorre evitare che eventuali meccanismi di ristorno del gettito alle regioni o agli enti territoriali siano costruiti in modo proporzionale ai volumi di gioco o al gettito prodotto nei rispettivi territori, poiché ciò determinerebbe un incentivo istituzionale ambiguo e un vero e proprio doppio vincolo: più efficace è la prevenzione e minore è il consumo di azzardo, minori diventerebbero le risorse disponibili per prevenzione e cura;

la prevenzione e la presa in carico del disturbo da gioco d’azzardo devono essere finanziate attraverso risorse certe, stabili, autonome e non dipendenti dal rendimento fiscale del fenomeno che si intende contrastare;

la Conferenza episcopale italiana, con il presidente Cardinale Matteo Maria Zuppi, ha più volte sottolineato come l’azzardo sia un’allarmante realtà che preoccupa sempre di più, un fenomeno che rischia di essere sottovalutato, anche con tentativi di mistificazione della realtà circa gli effetti sociali e sanitari sulla popolazione. Ignorando le conseguenze rappresentate da solitudini, le povertà economiche e relazionali, i rischi per la salute, le diseconomie improduttive, le infiltrazioni della criminalità organizzata nel gioco legale. La Fondazione nazionale antiusura certifica da tempo che il gioco d’azzardo è al contempo effetto e causa della povertà e dell’indebitamento e quindi dell’usura, visto che, secondo la Fondazione, una persona indebitata su due ha come causa principale del debito, l’azzardo;

il disturbo da gioco d’azzardo non produce conseguenze soltanto sul singolo giocatore, ma determina danni diretti e indiretti su partner, figli, conviventi, minori, bilanci familiari, relazioni sociali e comunità locali, attraverso fenomeni di impoverimento, isolamento, conflittualità intrafamiliare, perdita di fiducia e logoramento psicologico;

le politiche pubbliche non possono quindi continuare a considerare il giocatore come un mero utente-consumatore isolato, ma devono assumere il gioco d’azzardo problematico anche come fenomeno di danno a terzi, con particolare riferimento alla famiglia, ai minori e ai soggetti economicamente o psicologicamente dipendenti dal giocatore;

in relazione alle campagne di comunicazione in materia di gioco, occorre evitare che il richiamo al cosiddetto «gioco responsabile» si trasformi in una forma indiretta o surrettizia di promozione dell’azzardo, attraverso linguaggi, immagini, suoni, colori, interfacce, ambientazioni sportive, testimonial, bonus, programmi fedeltà, countdown, offerte a tempo, call to action o altri strumenti idonei a rendere il gioco più familiare, desiderabile o socialmente accettabile;

la comunicazione istituzionale o para-istituzionale deve essere valutata non in base alla qualificazione formale del messaggio, ma in base al suo effetto sostanziale e complessivo sul destinatario, con particolare riguardo ai minori, agli anziani, agli utenti già registrati, ai soggetti vulnerabili e ai consumatori esposti a bias cognitivi o sollecitazioni impulsive;

il principio della responsabilità non può essere scaricato esclusivamente sull’utente: i concessionari e i gestori devono essere tenuti a rilevare tempestivamente segnali di perdita di controllo, mediante indicatori relativi a somme impiegate, tempi di permanenza, orari, frequenza delle sessioni, ripetitività delle giocate e progressione delle perdite;

occorre prevedere obblighi effettivi di alert, riepiloghi periodici del saldo tra vincite e perdite, pause obbligatorie, divieto di scommessa in assenza di saldo attivo, procedure di autoesclusione semplici e universali, nonché sistemi di accesso fondati su identificazione certa e verifica della maggiore età, anche attraverso tessera sanitaria abilitata o strumenti equivalenti, in modo da escludere i minori e i soggetti temporaneamente o permanentemente autoesclusi o interdetti dal gioco,

impegna il Governo:

1) a dare attuazione, entro i termini vigenti, alla delega di cui alla legge n. 111 del 2023 concernente il riordino della rete fisica dei giochi pubblici, assicurando il pieno coinvolgimento del Parlamento, della Conferenza Stato-Regioni, delle imprese del settore, degli operatori del terzo settore, degli enti locali, dei servizi sociosanitari, delle associazioni familiari e dei consumatori, evitando che il riordino sia guidato esclusivamente da finalità concessorie, fiscali o di stabilizzazione del mercato;

2) ad assumere, nel riordino della rete fisica, la tutela della salute pubblica, dei minori, delle famiglie, dei soggetti fragili e dell’autonomia regolatoria dei territori come criteri ordinatori prevalenti rispetto agli obiettivi di gettito e agli interessi economici degli operatori;

3) ad adottare iniziative normative volte a prevedere, nel riordino della rete fisica, una riduzione progressiva e verificabile dell’offerta territoriale di gioco, con particolare riguardo agli apparecchi Awp e Vlt, tenendo conto della densità di popolazione, del reddito medio, degli indicatori di fragilità sociale a tutela delle comunità locali, della presenza di minori, anziani e soggetti vulnerabili, degli indici di criminalità organizzata sui territori;

4) ad adottare iniziative normative volte a disciplinare in modo uniforme, d’intesa con regioni ed enti locali, criteri effettivi su distanze dai luoghi sensibili, orari di esercizio, localizzazione dei punti gioco e contingentamento degli apparecchi, garantendo che l’armonizzazione nazionale non determini un abbassamento delle tutele già previste da leggi regionali e regolamenti comunali;

5) ad assicurare che la nozione di luoghi sensibili sia ampia e comprenda, oltre agli istituti scolastici e ai servizi per le dipendenze, anche luoghi di cura, strutture sociosanitarie, centri di aggregazione giovanile, impianti sportivi frequentati da minori, luoghi di culto, spazi di transito, aree caratterizzate da fragilità economica o sociale e ogni altro luogo individuato dalle regioni e dai comuni in funzione preventiva;

6) ad adottare iniziative normative volte a rafforzare la tutela dei consumatori mediante limiti più stringenti per i prodotti a maggiore intensità di gioco, attraverso meccanismi obbligatori di certificazione dell’identità che consentano l’accesso esclusivamente ai maggiorenni, autoesclusione estesa e realmente efficace, monitoraggio dei comportamenti a rischio e divieti efficaci, alert obbligatori su tempo e denaro impiegati, riepiloghi periodici del saldo tra vincite e perdite, pause obbligatorie e divieto di scommessa in assenza di saldo attivo;

7) ad adottare iniziative normative per affermare la responsabilità specifica dei concessionari e dei gestori nella prevenzione del disturbo da gioco d’azzardo, prevedendo obblighi di rilevazione dei segnali di perdita di controllo e divieti di utilizzo dei dati relativi a tempi, orari, frequenze di gioco, somme impiegate e comportamenti dell’utente per finalità di profilazione commerciale, marketing o incentivo alla prosecuzione del gioco;

8) a ripristinare urgentemente l’Osservatorio specifico sul disturbo da gioco d’azzardo presso il Ministero della salute, con compiti di supporto tecnico-scientifico alla programmazione nazionale e regionale, monitoraggio dei Lea, valutazione dei piani regionali, raccolta e analisi dei dati, prevenzione, cura e riabilitazione, assicurando la partecipazione stabile di soggetti pubblici, servizi territoriali, comunità scientifica, famiglie, consumatori e terzo settore;

9) a rifinanziare il Fondo Gap specifico per il gioco patologico, il programma nazionale di prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo con risorse certe, stabili e adeguate per prevenzione, cura, riabilitazione, formazione degli operatori, nonché a garantire il sostegno ai servizi territoriali, evitando che tali risorse siano determinate in misura proporzionale al gettito prodotto dal gioco nei singoli territori;

10) ad escludere che eventuali meccanismi di compartecipazione, ristorno o trasferimento alle regioni e agli enti locali siano parametrati ai volumi di raccolta o al gettito fiscale territoriale derivante dal gioco d’azzardo, al fine di evitare ogni incentivo istituzionale ambiguo e ogni dipendenza finanziaria delle politiche di prevenzione dal fenomeno che esse devono contrastare;

11) ad orientare la politica fiscale nazionale verso una progressiva riduzione della dipendenza strutturale del bilancio pubblico dalle entrate derivanti dal gioco d’azzardo, valutando in modo trasparente non solo il gettito, ma anche i costi sociali, sanitari, familiari, territoriali e di contrasto all’illegalità;

12) ad adottare iniziative normative volte a prevedere il rafforzamento ulteriore della disciplina sui requisiti soggettivi, patrimoniali, reputazionali e di onorabilità di chi partecipa al capitale delle società concessionarie e dei soggetti della filiera, nonché l’estensione dei requisiti previsti dalla normativa antimafia a tutti i soggetti partecipanti al bando e ai partner contrattuali dei concessionari, in analogia con la disciplina del subappalto di opere e forniture alla pubblica amministrazione;

13) ad adottare iniziative normative volte a introdurre clausole rigorose di incompatibilità e prevenzione del conflitto d’interessi, escludendo da osservatori, consulte, tavoli tecnici, organismi di indirizzo e sedi chiamate a definire misure sociosanitarie o di prevenzione i soggetti che abbiano rapporti economici, contrattuali, professionali, consulenziali, di sponsorizzazione o finanziamento con imprese attive nel settore del gioco pubblico con vincite in denaro;

14) a garantire che eventuali sedi di consultazione presso il Ministero dell’economia e delle finanze o presso altre amministrazioni non possano attribuire a concessionari, operatori o rappresentanti della filiera del gioco alcun ruolo nella definizione delle misure di prevenzione, cura, comunicazione pubblica, tutela sanitaria e protezione delle persone vulnerabili;

15) a dare piena attuazione a quanto previsto dalla legge delega in materia di accesso trasparente ai dati concernenti la diffusione territoriale, la raccolta, la spesa e la tassazione dei giochi autorizzati di qualsiasi tipologia e classificazione ai sensi di quanto previsto dall’articolo 15, comma 2, lettera p), della legge 9 agosto 2023, n. 111, assicurando l’accesso trasparente, tempestivo, disaggregato e fruibile ai dati concernenti diffusione territoriale, raccolta, spesa, tassazione, localizzazione dei punti di offerta, densità degli apparecchi, caratteristiche dei prodotti di gioco e indicatori di rischio sociale e sanitario;

16) ad assicurare che i dati concernenti la diffusione territoriale siano accessibili, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali, a regioni, comuni, aziende sanitarie, soggetti pubblici e privati impegnati nella prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo, università, enti di ricerca, associazioni familiari e dei consumatori, al fine di consentire valutazioni indipendenti sull’impatto sociale, sanitario e territoriale dell’offerta di gioco;

17) ad adottare iniziative normative affinché le campagne e le comunicazioni in materia di gioco d’azzardo siano valutate secondo un criterio sostanziale, fondato sull’effetto complessivo del messaggio e non sulla sua qualificazione formale, impedendo che il richiamo al «gioco responsabile» si trasformi in promozione indiretta, reputazionale o mascherata del gioco;

18) ad assicurare, per quanto di competenza, il divieto di profilazione degli utenti per finalità di marketing, il divieto di bonus di benvenuto e di altri incentivi economici o reputazionali alla partecipazione, il divieto di utilizzo di immagini, suoni, grafiche, interfacce, ambientazioni sportive, countdown, call to action, testimonial o linguaggi idonei a evocare l’esperienza della scommessa o a ridurre la percezione del rischio;

19) ad assumere, nelle politiche pubbliche sul gioco d’azzardo, la prospettiva del danno familiare e del danno a terzi, prevedendo misure specifiche di prevenzione, informazione, sostegno e presa in carico rivolte non solo al giocatore, ma anche ai partner, ai figli, ai conviventi, ai minori e ai nuclei familiari coinvolti dagli effetti economici, relazionali e psicologici del disturbo da gioco d’azzardo;

20) a promuovere iniziative di monitoraggio e indirizzo sul riordino del gioco fisico, con il pieno coinvolgimento del Parlamento nonché del Ministero della salute, del Ministero dell’economia e delle finanze, di Agenzia delle dogane e dei monopoli, regioni, comuni, servizi per le dipendenze, associazioni scientifiche, associazioni familiari, consumatori, terzo settore ed esperti indipendenti già impegnati nell’Osservatorio soppresso.
(1-00570) (Nuova formulazione) «Merola, Vaccari, Casu, Fornaro, D’Alfonso, Toni Ricciardi, Stefanazzi, Tabacci, Bakkali, Berruto, Bonafè, Cuperlo, Di Biase, Fassino, Filippin, Forattini, Ghio, Girelli, Guerra, Lacarra, Malavasi, Manzi, Orfini, Pandolfo, Porta, Prestipino, Quartapelle Procopio, Romeo, Serracchiani, Simiani, Viggiano».

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