Dl Agosto. M5S: “La società costituita da ADM non dovrà rappresentare un costo per le finanze pubbliche”

Tra gli emendamenti presentati dal M5S al Dl Agosto, all’esame del Senato, i senatori Bottici e Puglia chiedono di sopprimere l’articolo relativo alla possibilità data all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di costituire, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di una apposita società in house – avente come socio unico l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – per lo svolgimento di alcuni servizi con criteri imprenditoriali, in particolare la certificazione di qualità dei prodotti e l’uso del certificato del bollino di qualità.

In un altro emendamento gli stessi  senatori chiedo di sostituire l’articolo 103 con il seguente:

1. Al fine di consentire alla Agenzia delle dogane e dei monopoli di svolgere, anche con criteri imprenditoriali, i servizi e le attività strumentali alla propria missione istituzionale e quelli di cui al comma 3, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze possono essere costituite, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, società di capitali regolate ai sensi delle disposizioni di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016 n.175, o enti di cui la predetta Agenzia è unico partecipante.
2. Ove la società di cui al comma 1 sia costituita, il relativo statuto prevede che l’organo amministrativo sia costituito da un amministratore unico e che la società medesima operi sulla base di un piano industriale che comprovi la sussistenza di concrete prospettive di mantenimento dell’equilibrio economico e finanziario della gestione. Le somme necessarie all’avviamento della società sono conferite dall’ Agenzia delle dogane e dei monopoli. Per il perseguimento dei propri scopi sociali, la società:
3. a) ha sede presso le strutture dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;
4. b) si avvale, tramite apposita convenzione con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, dell’attività svolta dal personale in regime di pubblico impiego e dei servizi di laboratorio dell’Agenzia stessa;
5. c) individua il personale necessario al suo avviamento, che sarà costituito – oltre che dall’amministratore unico, da un responsabile della funzione marketing, da altre figure amministrative necessarie all’avviamento delle attività.

3. Dall’anno successivo a quello di operatività della società di cui al comma 1, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli adegua ogni anno, sentite le organizzazioni sindacali titolari della contrattazione integrativa nazionale di lavoro, il Fondo risorse decentrate del personale non dirigente ed il Fondo per il finanziamento della retribuzione di posizione e risultato del personale Dirigente dell’Agenzia stessa, in base alla propria capacità di bilancio e all’andamento degli utili ottenuti dalla società suddetta. Le risorse che confluiscono nei fondi del personale dirigente e non dirigente, sono destinate al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, in deroga ai limiti di cui all’art. 23, comma 2, del Decreto legislativo 25 maggio 2017 n° 75.
4. La società di cui al comma 1 può essere costituita per:
5. a) la valorizzazione e la commercializzazione dei servizi di certificazione di qualità dei prodotti realizzata attraverso l’analisi tecnico – scientifica e il controllo su campioni di merce realizzati prevalentemente e in via prioritaria dall’ Agenzia delle dogane e dei monopoli, attraverso il proprio personale e presso i propri laboratori;
6. b) l’uso a fini commerciali del certificato del bollino di qualità, qualora il prodotto analizzato soddisfi gli standard di qualità (assenza di elementi nocivi e provenienza certificata), apposto sulla confezione dello stesso, previo riconoscimento all’Agenzia delle dogane e dei monopoli di una royalty per l’utilizzo del bollino di qualità, e sino a quando i controlli previsti dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli nei protocolli tecnico scientifici garantiscano il mantenimento degli standard qualitativi.
7. Ogniqualvolta si fa riferimento a: Agenzia delle dogane, Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, Direzione generale dogane ed imposte indirette sugli affari, Dipartimento delle dogane, Ministero delle finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, Laboratori chimici compartimentali delle dogane e delle imposte indirette, compartimenti doganali, circoscrizioni doganali, dogane, sezioni doganali, posti di osservazione dipendenti da ciascuna dogana, dogane di seconda e terza categoria, ricevitori doganali, posti doganali, Uffici Tecnici di Finanza, ispettorato compartimentale dell’amministrazione dei monopoli di Stato, monopoli di Stato, si intende l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ed i rispettivi Uffici di competenza.

Relazione tecnica

La riformulazione dell’articolo si è resa necessaria in quanto il testo approvato nel decreto convertendo, prevedendo che la società partecipata debba utilizzare esclusivamente il personale dell’ente socio unico, impedisce il funzionamento della stessa in base ad un normale contratto di servizio, così come avviene nello schema tipico di società in house, e inoltre crea evidenti profili di incostituzionalità laddove di fatto potrebbe ingenerare l’effetto di far confluire lavoratori in regime di pubblico impiego alle dipendenze di una società privata. Inoltre la norma originariamente formulata non appare in linea con il testo unico delle società pubbliche (art. 7 comma 1 lett d) Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175) il quale prevede che la costituzione delle tesse debba essere deliberata dall’organo amministrativo di vertice e non dal Ministro dell’economia delle finanze. Infine si ritiene opportuno prevedere la possibilità di costituzione di una molteplicità di società in considerazione della circostanza che i laboratori dell’Agenzia delle dogane e dei m monopoli sono gestiti direttamente dalle direzioni regionali dell’agenzia, e non hanno una gestione centrale

La proposta emendativa intende rafforzare alcuni dei punti di forza del modello di organizzazione tipico dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM) adeguando la legge istitutiva, vecchia ormai di oltre 20 anni, alla nuova e attuale fisionomia dell’Agenzia.

Gli emendamenti proposti si pongono infatti in coerenza con il modello organizzativo tipico delle Agenzie e intendono superare alcune aporie organizzative e normative dovute ad inattuazione di alcune delle competenze riservate dalla legge all’ADM e si sono generate nel tempo a causa di interventi normativi non sempre pienamente coerenti con l’assetto prefigurato al momento dell’istituzione dell’Agenzia.

Originariamente era infatti previsto che l’ADM potesse stipulare con il Ministero la convenzione di programma e promuovere la partecipazione e la costituzione di società e

consorzi aventi a oggetto la prestazione di servizi strumentali alle rispettive funzioni (articolo 59, commi 2, 3 e 5, decreto legislativo 300/1999). Dettato normativo che, evidentemente, ipotizzava la creazione di società terze rispetto al Ministero e all’Agenzia dato che non è da ritenendosi ipotizzabile che il Ministero stipuli convenzioni e costituisca società o consorzi con quella che resta una propria articolazione organica.

Successive riforme legislative hanno tuttavia posto in dubbio l’utilizzabilità di strumenti societari, in coerenza con una visione che privilegiava una gestione accentrata. Quest’ultima, tuttavia, si è dimostrata incoerente con le ambizioni di efficienza che oggi l’ADM intende perseguire con rinnovato slancio e capacità d’iniziativa.

Infatti, la titolarità piena delle funzioni di amministrazione relative alle dogane, ai prodotti energetici e – a seguito dell’incorporazione della soppressa Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato – ai settori del gioco e dei prodotti da fumo e da inalazione, non può prescindere da una riaffermata possibilità di costituire società di capitali cosi come previsto dalla Legge istitutiva, facoltà limitata dall’entrata in vigore delle disposizioni di cui al Decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175.

Il modello societario in house per la gestione di determinati servizi da parte di ADM è espressamente previsto dalla legge istitutiva e dallo Statuto, scelta legislativa che appare del tutto coerente con la necessità di poter competere ed offrire servizi in condizioni di mercato con la necessaria flessibilità e dinamicità che solo la forma privatistica delle società lucrative può garantire, in particolare.

Difatti l’art. 63 comma 2 D.lgs 300/1999 prevede

“ L’agenzia gestisce con criteri imprenditoriali i laboratori doganali di analisi; puo’ anche offrire sul mercato le relative prestazioni.”

L’interpretazione della norma appare chiara: l’agenzia deve gestire con criteri imprenditoriali i propri laboratori, potendo offrire sul mercato le prestazioni.

La realizzazione di questa attività prevista dalla legge fondamentale dell’Agenzia è evidentemente possibile solo tramite la costituzione di una società lucrativa.

Del resto in casi simili lo stesso strumento è stato adottato da numerosi Ministeri tramite società lucrative in-house, oltre cha da quasi tutti gli Enti locali, in quanto strumento ritenuto pacificamente compatibile con il rispetto e il perseguimento delle superiori finalità ed interessi pubblici cui si deve ispirare l’ azione amministrativa.

L’art. 59 della Legge istitutiva, richiamato direttamente dall’art.3 dello Statuto, difatti espressamente prevede

“Il ministero e le agenzie fiscali possono promuovere la costituzione o partecipare a societa’ e consorzi che, secondo le disposizioni del codice civile, abbiano ad oggetto la prestazione di servizi strumentali all’esercizio delle funzioni pubbliche ad essi attribuite; a tal fine, puo’ essere ampliato l’oggetto sociale della societa’ costituita in base alle disposizioni dell’articolo 10, comma 12, della legge 8 maggio 1998, n. 146, fermo restando che il ministero e le agenzie fiscali detengono la maggioranza delle azioni ordinarie della predetta societa’”.

Orbene, la questione così chiaramente delineata nella Legge istitutiva è stata complicata dal sopraggiunto intervento della cd Legge Madia che ha previsto qualche disposizione che potrebbe confliggere con quanto esposto, e che ha determinato la necessita dell’approvazione dell’emendamento de quo.

La società che ADM dovrebbe costituire per perseguire le finalità esposte, sembrerebbe trovare limitazione dall’art. 4 del D.lgs 175/2016 il quale dispone che “le amministrazioni non possono costituire società per servizi non strettamente necessari per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali” stabilendo poi al comma 2 i casi in cui le società possono essere costituite, casi tra cui non comapre quello in questione di interesse di ADM.

E’ di tutta evidenza quindi che l’attività imprenditoriale che ADM intende iniziare ai sensi della Legge istitutiva sul mercato privato necessita di una norma che chiarisca che detta attività è del tutto legittima e non lasci spazio ad alcun dubbio interpretativo

L’emendamento pertanto, non volendo scavalcare la Legge Madia, che infatti viene citata come sistema di riferimento, intende solo ripristinare la legittimazione di ADM a perseguire ciò che è stato statuito nella Legge istitutiva, ponendosi sul mercato al di fuori da quella ambiguità normativa che tuttora impedisce di perseguire tali finalità

Corollario di tale ragionamento e’ che la costituenda società, agendo con criteri di mercato ed imprenditoriali, non potrà rappresentare un costo per le finanze pubbliche in quanto dovrà produrre redditi ed autofinanziarsi e sostenersi.

Dal punto di vista finanziario la norma non arreca nessun onere al bilancio dello Stato per i seguenti motivi.

La costituenda società, in quanto società con finalità di lucro, come dimostrato dal business plan allegato, da intendersi parte integrante della presente relazione, sarà in grado di produrre ricavi molto superiori ai costi di esercizio mediante lo svolgimento delle proprie attività sociali e la vendita dei servizi di certificazione ai clienti, con possibilità di crescita esponenziale.

Gli introiti stimati quindi deriveranno dalla vendita dei servizi di certificazione che la società offrirà sul mercato ai propri clienti e che saranno suddivisi in due tipologie

– Servizio di analisi tecnico-scientifica e controllo: gli operatori ADM procederanno in base ad un protocollo tecnico scientifico a prelevare campioni di merce e ad analizzarla nei propri laborator

– Servizio di uso del certificato del bollino di qualità ADM: qualora il prodotto analizzato soddisfi gli standards di qualità (assenza di elementi nocivi e provenienza certificata), sulla confezione dello stesso potrà essere apposto il bollino di qualità di ADM, previa corresponsione ad ADM di una royalty per l’utilizzo del bollino di qualità, e sino a quando i controlli previsti da ADM nei protocolli tecnico scientifici garantiscano il mantenimento degli standards qualitativi

In considerazione della grande vastità di prodotti che possono essere certificati con le predette modalità (liquori, vini, oli, tessuti, mascherine, gioielli) e della possibilità di crescita esponenziale praticamente senza limite, è possibile presupporre ricavi già dal primo annodi molto superiori ai costi, ma con possibilità di crescita esponenziale mediante enforcement di appropriate strategie di marketing. In relazione ai costi iniziali per l’avviamento delle attività, gli stessi non avranno alcun impatto sul bilancio pubblico per le seguenti ragioni:

– La società avrà sede presso le strutture dell’Agenzia quindi non sono previsti all’inizio spese per Uffici

– La società tramite apposita convenzione si potrà avvalere di personale e dei laboratori del socio unico ADM

– Il personale necessario all’avviamento della società sarà all’inizio costituito da un amministratore delegato, un responsabile marketing, figure amministrative non superiori a 5 unità;

– Adm, quale socio unico, somme necessario all’avviamento come conferimento e a garantire gli eventuali creditori sociali

– Dopo l’avviamento la società diventerà del tutto autonoma e si autososterrà in base alla disciplina civilistica delle società lucrative.

– Le somme utilizzate da ADM come conferimento non andranno ad aggravare il bilancio dello Stato perché saranno attinte dagli accantonamenti di ADM derivanti dagli avanzi gestionali passati, che attualmente sono di tale consistenza da coprire largamente l’entità dell’investimento proposto.

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