Bingo: un comparto da 181 sale fisiche e 1,77 miliardi di raccolta, l’online raccoglie 272 mln di euro

Nel 2025 il settore del Bingo in Italia si conferma stabile ma attraversato da dinamiche di assestamento. A fine anno le sale attive sono 181, in lieve calo rispetto alle 183 del 2024, mentre il comparto registra un fatturato complessivo pari a circa 1,5 miliardi di euro e un gettito erariale di 179,9 milioni, con una flessione dello 0,47% su base annua.

I dati, contenuti nella prima Relazione al Parlamento sullo stato dei giochi pubblici 2025 prevista dalla legge delega di riordino del settore, restituiscono l’immagine di un comparto sostanzialmente stabile nei volumi ma sempre più condizionato da fattori regolatori e giurisprudenziali. Il settore, infatti, continua a operare in regime di proroga delle concessioni, in un quadro normativo in evoluzione e fortemente inciso da un ampio contenzioso nazionale ed europeo che sta progressivamente ridisegnando le regole della governance e della sostenibilità economica delle sale.

Alla data del 31 dicembre 2024, sul territorio nazionale, le “sale Bingo” erano pari a n. 183, successivamente diminuite a n. 181 nel corso dell’anno 2025, a causa dell’adozione di due provvedimenti di decadenza della concessione nei confronti di una società per la quale si è ricevuta comunicazione dell’apertura della liquidazione giudiziale, disposta con sentenza n.532/2024 del 17 ottobre 2024 del Tribunale di Roma, che ha reso impossibile per tale società la prosecuzione dell’esercizio della propria attività, e nei confronti di un’altra società motivata da gravi violazioni convenzionali.
Come evidenziato nella “Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato 2023” della Corte dei Conti, con riferimento al settore dei giochi in generale, anche per il Bingo si assiste a un riassetto del settore tramite concentrazione delle attività nelle mani di pochi grandi soggetti che stanno gradualmente acquisendo le concessioni di operatori più piccoli, per i quali lo status di concessionario impone una serie di adempimenti e obbligazioni particolarmente onerosi.
Attualmente, le sale sono gestite da concessionari del gioco del Bingo, in numero pari a 94, interessati nel corso dell’anno 2025 da diversi provvedimenti autorizzatori relativi a modifiche societarie e nella dislocazione dei locali.
Le società concessionarie per il gioco del Bingo operano in regime di proroga dei propri titoli concessori, in forza della norma contenuta nell’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147: tale norma ha previsto, peraltro, l’onerosità del regime di proroga, modificata, dapprima con l’articolo 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015, poi con l’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, successivamente con l’articolo 1, comma 1096, della legge n. 145 del 2018 e con l’articolo 1, commi 1130 e ss. della legge n. 178 del 2020.
Dette norme hanno, nel tempo, innalzato la misura dei canoni di proroga da un importo di 2.800,00 euro originari, a 5.000,00 euro e, infine, a 7.500,00 euro mensili e hanno esteso di volta in volta la durata della proroga: in particolare, il citato articolo 1, commi 1130 e ss., della legge n.178 del 2020 aveva ulteriormente prorogato la durata al 31 marzo 2023. Le citate disposizioni, in relazione al pagamento dei canoni, a partire dal primo innalzamento a 5.000,00 euro mensili, sono state contestate dai concessionari sia sotto il profilo dell’an sia del quantum, originando un cospicuo contenzioso approdato anche alla Corte costituzionale, la quale, con sentenza n. 49/2021, ha confermato la legittimità dell’imposizione in via normativa di canoni di proroga per le concessioni della specie ormai scadute da tempo.
Successivamente all’emanazione della predetta pronuncia, il TAR Lazio ha emesso diverse sentenze favorevoli all’Agenzia, in relazione ad alcune delle quali è stato proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato. Detto organo giurisdizionale ha sollevato, quindi, plurime questioni pregiudiziali di compatibilità euro unitaria (cfr. ordinanze n. 10264, n.10263 e n.10261/2022) e ha anche concesso misure cautelari che hanno consentito alla maggior parte degli operatori di gioco di corrispondere il canone nella misura ridotta di euro 2.800,00 per ogni mese.
Il quadro normativo di riferimento è stato successivamente ancora modificato dall’articolo 1, comma 124, della legge n. 197 del 2022, che ha previsto, alla lettera a), la proroga a titolo oneroso e fino al 31 dicembre 2024, delle concessioni e ha disposto che, a fronte del nuovo periodo di proroga, i concessionari corrispondessero un corrispettivo una tantum, quantificato in proporzione alla durata della proroga e maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore, da versare in due rate di pari importo.

Sotto la vigenza di quest’ultima disposizione, il Consiglio di Stato ha promosso un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia con ordinanza n. 1071/2023. Nelle more della decisione da parte della Corte di Giustizia, l’articolo 1, comma 96, della legge n.207 del 2024 (legge di Bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027) ha, infine, stabilito che “sono prorogate nei seguenti termini le concessioni in scadenza il 31 dicembre 2024 in materia di raccolta del gioco del bingo (…) a) le concessioni relative al gioco del bingo sono prorogate a titolo oneroso fino al 31 dicembre 2026. Conseguentemente ciascun concessionario corrisponde l’importo di euro 108.000 per ciascuna concessione e per ciascun anno di proroga, effettuando il versamento all’Agenzia delle
dogane e dei monopoli in rate di pari importo entro il 31 gennaio e il 30 giugno sia dell’anno 2025 sia dell’anno 2026».
Avverso i provvedimenti applicativi di tali ultime due norme i concessionari hanno proposto ulteriori numerosi ricorsi dinanzi al TAR Lazio, i cui giudizi sono stati sospesi in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia, e in relazione ai quali sono stati emessi provvedimenti cautelari che hanno previsto il pagamento del canone nella misura ridotta di 2.800,00 euro mensili.
Con sentenza del 20 marzo 2025 la CGUE si è così pronunciata:
1) La direttiva 2014/23/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, deve essere interpretata nel senso che: essa è applicabile ratione temporis a dei contratti di concessione, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), di detta direttiva, i quali siano stati attribuiti prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/23, ma siano stati prorogati da disposizioni legislative che hanno posto a carico dei concessionari interessati, quale contropartita, in primo luogo, un obbligo di pagare un canone mensile, il cui importo è stato successivamente aumentato, in secondo luogo, un divieto di trasferimento dei loro locali e, in terzo luogo, un obbligo di accettare tali proroghe per essere autorizzati a partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione di dette concessioni, laddove dette disposizioni legislative siano esse stesse entrate in vigore dopo la data limite di trasposizione della direttiva 2014/23. In tale situazione, gli articoli 49 e 56 TFUE devono essere interpretati nel senso che essi non sono applicabili.
2) L’articolo 43 della direttiva 2014/23, deve essere interpretato nel senso che: esso osta a che il legislatore nazionale possa prorogare unilateralmente, mediante disposizioni legislative entrate in vigore dopo la data limite per la trasposizione della direttiva 2014/23, la durata di concessioni di servizi e, in tale occasione, quale contropartita, in primo luogo, aumentare l’importo di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati, indipendentemente dal loro fatturato, in secondo luogo, mantenere un divieto di trasferimento dei loro locali e, in terzo luogo, mantenere un obbligo di accettare tali proroghe al fine, per i concessionari suddetti, di essere autorizzati a partecipare a qualsiasi futura procedura di riattribuzione di tali concessioni, laddove tali modifiche, considerate congiuntamente, non soddisfino i presupposti per l’applicazione dell’articolo 43, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2014/23.
3) Gli articoli 5 e 43 della direttiva 2014/23, devono essere interpretati nel senso che: essi non ostano ad un’interpretazione o ad un’applicazione di norme legislative interne, o a prassi applicative fondate su tali norme, tali da privare l’autorità aggiudicatrice del potere di avviare, su domanda di un  concessionario, un procedimento amministrativo inteso a modificare le condizioni di esercizio della concessione in parola, qualora eventi imprevedibili e indipendenti dalla volontà delle parti incidano in modo significativo sul rischio operativo di tale concessione, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio della concessione stessa.”
Sulla scorta della predetta pronuncia, il 6 ottobre 2025 il Consiglio di Stato ha emesso le sentenze n. 7784/ 2025, n.7787/2025 e n.7807/2025, nelle quali ha stabilito che costituisce violazione della direttiva UE 2014/23 il fatto che “la legge n. 205/2017 abbia determinato una modifica delle condizioni economiche delle concessioni di importo assai più consistente rispetto a quello previsto dall’art. 43 paragrafo 2 della direttiva 2014/23 e, in virtù di ciò, ha disposto l’obbligo per l’Agenzia, quale amministrazione aggiudicatrice, “di disapplicare la normativa recata dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017, con l’ineliminabile effetto … di procedere con immediatezza alla indizione delle gare”.
Il Consiglio di Stato ha, altresì, previsto, ai sensi dell’articolo 34, comma 1, lettera e) del c.p.a., quali misure idonee ad assicurare l’attuazione del giudicato da parte dell’Agenzia:
“1) la necessità di rideterminare l’importo del canone (rectius, dell’indennità di occupazione) mensile dovuto dai concessionari sulla base del fatturato dai medesimi prodotto, senza quindi fare riferimento a criteri astratti, quale ad esempio la previsione di un canone fissato forfettariamente e dovuto da tutti i concessionari interessati indipendentemente dal loro fatturato;
2) la necessità di bilanciare i vantaggi e gli svantaggi derivati dallo stato di fatto derivato dal regime di proroga tecnica, considerando quale vantaggio l’avere il concessionario beneficiato del prolungamento del termine di durata del rapporto, seppur di mero fatto, senza soffrire la naturale alea derivante dalla
partecipazione alla gara, e quale svantaggio quello di non avere potuto trasferire i locali”.
Tutto ciò premesso, l’Agenzia si trova nella condizione di dover ottemperare a quanto disposto con le sentenze sopra citate, affrontando un’istruttoria che, come riconosciuto dallo stesso organo d’appello amministrativo, è di “evidente complessità”, e, perciò, ha ravvisato l’opportunità di proporre ricorso ex articolo 112, comma 5, c.p.a., volto a ottenere chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza delle sentenze di interesse.

Peraltro, come esposto in precedenza, anche le due ultime proroghe onerose delle concessioni del gioco del Bingo, disposte dalle citate disposizioni normative di cui all’articolo 1, comma 124, della legge n. 197 del 2022 e dall’articolo 1, comma 96, della legge n. 207 del 2024 hanno generato una nuova serie di contenziosi innanzi al Tar Lazio aventi ad oggetto il corrispettivo previsto dall’articolo 1, comma 124, lettera a) della legge n. 197del 2022, per il periodo di proroga da aprile 2023 sino al dicembre 2024 (pari a euro 8.625,00 mensili) e cause aventi ad oggetto il corrispettivo previsto dall’articolo 1, comma 96, lettera a), della legge n. 207 del 2024, per il periodo di proroga dal 1° gennaio 2025 al 31 dicembre 2026 (pari a 108.000 euro per ciascuna concessione e per ciascun anno di proroga, ossia 9.000 euro mensili).
Per tali ultime cause, il Tar adito, con sentenze del 26 novembre 2025 e del 2 dicembre 2025, richiamando la citata sentenza della Corte di Giustizia UE del 20 marzo 2025 e le successive pronunce del Consiglio di Stato di cui si è detto sopra, ha ribadito che le proroghe legislative delle concessioni Bingo rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2014/23/UE e che le condizioni fissate dall’articolo 43 della direttiva, per modificare una concessione senza nuova gara, non risultano rispettate. In particolare, il Tar Lazio ha ritenuto illegittima sia la nuova proroga disposta dalla legge 207 del 2024 per il periodo 1° gennaio 2025 – 31 dicembre 2026, sia la previsione di un canone fisso di 108.000 euro annui uguale per tutti i concessionari, a prescindere dai loro fatturati; allo stesso tempo, il Tar ha chiarito che l’illegittimità della proroga non esonera gli operatori dal corrispondere un corrispettivo allo Stato: per il periodo 2025-2026 dovrà essere comunque versata “un’indennità di occupazione” che l’Agenzia è tenuta a determinare, però, caso per caso,
sulla base dei fatturati e di una valutazione equilibrata di vantaggi e svantaggi per entrambe le parti, e non più secondo l’importo fisso previsto dalla legge.
Al riguardo, con provvedimento del Direttore della Direzione Giochi, prot. 794229 del 9 dicembre 2025 e prot. n. 135315 del 26 febbraio 2026, l’Agenzia ha effettuato una rideterminazione provvisoria dal canone dovuto dai concessionari del Bingo, per gli anni 2025 e 2026, nella misura di 2.800 euro mensili.
Per la determinazione in via definitiva dei canoni concessori dovuti, si attendono i chiarimenti che vorrà rendere al riguardo il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza (l’udienza è stata fissata per il giorno 21/05/2026).
In relazione a quanto disposto dal Consiglio di Stato, per la rideterminazione provvisoria del canone dovuto si è ritenuto congruo fissarlo nella misura corrispondente all’importo minimo che si intende stabilire in via definitiva anche nella considerazione che il canone definitivo, a seguito della decisione richiesta al Consiglio di Stato sull’ottemperanza, verrà poi graduato tra un minimo e un massimo, in ragione dei diversi fatturati dei concessionari.

2. Volumi della raccolta e risultati economici della gestione del settore del gioco.
Sulla base dei dati consolidati al 31 dicembre 2025, nel corso del medesimo anno, è stata registrata una lieve flessione del fatturato del gioco del Bingo (inteso come il valore nominale delle cartelle acquistate dai concessionari presso gli Uffici ADM) e del gettito erariale (inteso come 12% del fatturato), pari a -0,47% rispetto all’anno precedente: il fatturato totale, al 31 dicembre 2025, è stato pari a 1.499.247.000,00, con un gettito erariale pari, conseguentemente, a 179.909.640,00 euro.

Ad ogni modo, è da segnalarsi la riduzione, nel corso dell’anno 2025, di due unità delle concessioni attive, di cui si è riferito sopra, nonché la circostanza che per alcune concessioni si è rivelato impossibile procedere alla raccolta del gioco con continuità, sia a causa di forza maggiore (alluvioni, smottamenti e crolli), sia per procedure di sfratto o per ritardi nell’ottenimento della licenza ex articolo 88 TULPS da parte delle Questure.
Va rammentato, inoltre, che l’articolo 1, comma 91, della legge di bilancio per il 2025 ha previsto un tetto massimo al montepremi da destinare alle vincite dei giocatori: “A decorrere dal 1° gennaio 2025, il montepremi è fissato in una misura compresa tra il minimo del 70 per cento e il massimo del 71 per cento del prezzo di vendita delle cartelle”

Si ritiene che la predetta misura abbia ridotto gli spazi di concorrenza sleale tra i concessionari di sale Bingo che possono avere margini di utile fortemente differenziati, rivelandosi neutrale sotto il profilo degli effetti finanziari per lo Stato. Inoltre, come già rappresentato, l’articolo 1, comma 96, della legge n. 207 del 2024 (legge di Bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027) ha stabilito che “sono prorogate nei seguenti termini le concessioni in scadenza il 31 dicembre 2024 in materia di raccolta del gioco del bingo (…) a) le concessioni relative al gioco del bingo sono prorogate a titolo oneroso fino al 31 dicembre 2026.

Conseguentemente ciascun concessionario corrisponde l’importo di euro 108.000 per ciascuna concessione e per ciascun anno di proroga, effettuando il versamento all’Agenzia delle dogane e dei monopoli in rate di pari importo entro il 31 gennaio e il 30 giugno sia dell’anno 2025 sia dell’anno 2026».
Tuttavia, per effetto dei ricorsi aventi ad oggetto le predette disposizioni e delle conseguenti misure cautelari già adottate dal Tar Lazio, al 31 dicembre 2025, gli importi versati a titolo di canone concessorio per il 2025, sono stati pari solo a euro 7.513.926,18.

3. Tutela dei giocatori e della legalità.
Nel corso del 2025, l’Agenzia ha irrogato diverse penali convenzionali, con funzione coercitiva-sanzionatoria, per assicurare il corretto adempimento degli obblighi a carico dei concessionari. Le suddette penali sono previste dall’articolo 11, comma 2, dell’Atto integrativo della Convenzione di concessione, il quale attribuisce all’Agenzia il potere di irrogare sanzioni, a titolo di penali, graduate in funzione della gravità dell’inadempimento e nel rispetto dei principi di proporzionalità ed effettività della sanzione. Al riguardo, a fronte di n. 17 contestazioni, in nove casi è stata applicata la penale convenzionale per omessa trasmissione dei dati di gioco, fondamentale per rilevare la correttezza della gestione del gioco da parte di ciascun concessionario. L’articolo 11, comma
1, lettera d) dell’Atto integrativo della convenzione di concessione prevede, nel caso specifico, l’applicazione della penale convenzionale in misura non inferiore a euro 1.000 e non superiore a euro 10.000.
In due casi è stata contestata la mancata presentazione delle autodichiarazioni sulla sussistenza dei requisiti soggettivi anche se i relativi procedimenti si sono conclusi con l’archiviazione.
Sono stati rilevati dieci casi di omessa trasmissione dei bilanci, fattispecie per il quale l’articolo 11, comma 2, lettera a) dell’Atto integrativo della convenzione di concessione prevede l’applicazione della penale convenzionale in misura non inferiore a euro 500 e non superiore a euro 2.000, e in tre casi è stata applicata la penale per il superamento del limite massimo del montepremi stabilito dall’articolo 1, comma 91, della legge di bilancio per il
2025.

L’Agenzia ha verificato il mantenimento, da parte di ciascun concessionario, per l’intera durata della concessione, del rapporto di indebitamento entro un valore non superiore a quello stabilito dal decreto interdirigenziale n. 2011/1845/Strategie/UD del 28 giugno 2011 del Ministero dell’economia e delle finanze, di cui all’articolo 1, comma 78, lettera a), numero 4 e lettera b), numero 4), della legge 13 dicembre 2010, n. 220. Nei confronti di quattro società, l’Agenzia ha proceduto a chiedere chiarimenti per comprendere le ragioni di un apparente scostamento, dal valore ritenuto congruo, del
menzionato rapporto di indebitamento. Tra gli obblighi normativi che le società concessionarie devono rispettare c’è anche quello di “corrispondere ai prestatori d’opera dipendenti gli stipendi, i salari e le indennità accessorie previste dai contratti collettivi di lavoro, a corrispondere l’indennità di licenziamento, ad adempiere alle prescrizioni di legge in materia di assicurazioni sociali ed obblighi previdenziali, nonché ad ogni altro obbligo previsto per
i datori di lavoro”. Al riguardo, l’Agenzia ha provveduto alla verifica e alla richiesta, in alcuni casi, di ripristino della regolarità contributiva.
Nell’ambito dei controlli sulle autodichiarazioni necessarie all’acquisizione della documentazione antimafia e all’accertamento del possesso dei requisiti di idoneità di carattere generale ai sensi degli articoli 67 e 85 del D.lgs. n. 159/2011, dell’articolo 24, commi 24 e 25, del decreto-legge n.98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, dell’articolo 94 del D.lgs. n.36 del 2023, sono stati sottoposti a verifica n. 335 soggetti.
È stata svolta con particolare meticolosità la verifica dell’autenticità delle polizze fideiussorie che i concessionari del gioco del Bingo hanno l’obbligo di prestare, con la funzione di assicurare le ragioni creditorie dell’Agenzia e dell’Erario: l’articolo 9, comma 1, del decreto del Ministro delle Finanze 31 gennaio 2000, n. 29 prevede che ciascun concessionario ha l’obbligo di prestare all’Amministrazione finanziaria “cauzione a mezzo di fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa equivalente, di lire 1 miliardo (pari a € 516.456,89) per ciascuna sala, al fine di garantire l’adempimento dei propri obblighi”.
La rilevanza del valore assicurato e la difficoltà delle imprese di minori dimensioni nell’ottenere il rilascio delle polizze, per la sempre maggiore chiusura del credito verso i concessionari del gioco da parte del sistema bancario italiano, ha inevitabilmente innalzato il rischio di produzione di polizze false.
Nel corso dei sopralluoghi periodici presso le sale bingo, effettuati dagli Uffici territoriali, non sono state rilevate irregolarità.

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