Apparecchi da gioco: il Consiglio di Stato conferma le penali contrattuali inflitte da ADM ai concessionari del gioco

Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità delle penali irrogate dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM) nei confronti di alcune società concessionarie del gioco pubblico, respingendo i ricorsi che contestavano sia i tempi di irrogazione sia i criteri di calcolo adottati dall’Amministrazione.

Le società ricorrenti, titolari di concessioni per la gestione telematica degli apparecchi da intrattenimento AWP e VLT, avevano impugnato le sanzioni pecuniarie applicate da ADM per presunte inosservanze dei livelli di servizio stabiliti nella convenzione di concessione, sottoscritta nel 2013. Le penali in questione si riferivano, in particolare, al corretto funzionamento dei sistemi di gioco, alla trasmissione dei dati e alla manutenzione del software, obblighi essenziali per garantire la sicurezza e la regolarità del gioco pubblico.

Penali contrattuali e non sanzioni amministrative

Al centro della controversia c’era la natura giuridica delle penali: secondo i ricorrenti, ADM avrebbe tardivamente applicato “sanzioni amministrative” riferite a violazioni risalenti agli anni 2013 e 2014, facendo riferimento a criteri di calcolo stabiliti solo nel 2021.

Il Consiglio di Stato, tuttavia, ha chiarito che si tratta di penali contrattuali civilistiche, previste dalla convenzione di concessione e disciplinate dall’articolo 1382 del Codice Civile. Queste penali servono a predeterminare il risarcimento dei danni derivanti dall’inadempimento contrattuale, senza assumere la natura di sanzioni amministrative, che invece sarebbero soggette a termini di contestazione più stringenti.

“In altre parole – spiega la sentenza – le penali sono strumenti civilistici finalizzati a garantire l’adempimento degli obblighi contrattuali e non misure punitive di natura amministrativa o penale. Il fatto che siano richiamate dalla legge non cambia la loro funzione essenzialmente civilistica”, sottolinea il Consiglio di Stato.

Criteri di calcolo e limiti

Le penali erano state quantificate da ADM sulla base di criteri combinati tra convenzione e atti amministrativi, come la Determinazione Direttoriale del 16 marzo 2021. In particolare, il limite massimo di irrogazione è fissato all’11% del compenso annuo percepito dal concessionario per ciascuna tipologia di apparecchio (AWP o VLT). L’ammontare della sanzione contestata in questa vicenda era di circa 49.000 euro, una cifra ritenuta proporzionata rispetto al valore complessivo della concessione.

Il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che il ritardo nell’irrogazione delle penali – circa otto anni – non ne determina l’inesigibilità, perché il diritto al risarcimento ha natura contrattuale e rientra nel termine prescrizionale decennale previsto dal codice civile. Eventuali richieste di riconoscere un tacito “rinvio del diritto” (Verwirkung) sono state considerate non applicabili al sistema giuridico italiano.

Infine, il Consiglio di Stato ha ribadito la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo su tutte le controversie sorte nell’ambito del rapporto concessorio, anche quando queste riguardano penali di natura civilistica. Ciò è coerente con l’intreccio tra interessi pubblici e diritti privati che caratterizza le concessioni di servizi pubblici nel settore del gioco lecito.

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